III OSK 1863/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 165/23 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 165/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I wyroku), oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), i zobowiązał organ do rozpoznania powyższego wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 21 sierpnia 2023 r. skarżący zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania o doręczenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), następujących dokumentów: 1. druku zgłoszenia wykonania monitoringu na budynku przy ul. (...)/ pl. (...); 2. załącznika do ww. zgłoszenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane; 3. wydruku z mapą przedstawiającą lokalizację zgłaszanej inwestycji z danymi z ewidencji gruntów i budynków. Odpowiadając na wniosek Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, pismem z 24 sierpnia 2023 r. poinformował iż w zakresie udostępnienia akt sprawy UA-VII 1.6743.1239.2023 WUA udzielił już skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. w którym wyjaśnił, że dostęp do akt sprawy w trybie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a.") ograniczony jest dla stron postępowania oraz ich pełnomocników. Organ uznał, iż skoro skarżący nie jest stroną w postępowaniu, zatem nie przysługuje mu prawo wglądu w akta tych spraw oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Pismem z 3 października 2023 r. złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania w zakresie udostępnienia informacji publicznych. Skarżący wniósł o rozstrzygnięcie, czy żądane dokumenty stanowią dane publiczne oraz czy miał prawo uzyskania do nich dostępu jako członek wspólnoty mieszkaniowej, której zgłoszenie montaży monitoringu zewnętrznego dotyczyło. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd uznał, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Nie można zawężać tego pojęcia i utożsamiać dostępu do informacji publicznej tylko z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Skoro milczeniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjmuje zgłoszenie inwestora, prawodawca przypisuje określony skutek prawny, to należy uznać, że zgłoszenie robót budowlanych podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby wyłączenie spod kontroli społecznej, jaką jest dostęp do informacji publicznej, jednego z obszarów działania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd wskazał, że organ budowlany milcząco zaakceptował zgłoszenie robót budowlanych polegających na instalowaniu 11 kamer monitoringu wizyjnego na budynku przy ul. (...) w P. Tym samym, zgłoszenie to wraz ze złożonymi załącznikami, które również ocenił organ architektoniczno-budowlany rozpoznający zgłoszenie, podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika zatem, iż wszystkie żądane przez skarżącego dokumenty stanowiły informację publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. W ocenie WSA, nie jest możliwa do zaakceptowania taka interpretacja przepisów zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: przepisów prawa procesowego tj.: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, polegającą na przyjęciu, że zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót sporządzone przez inwestora straciło charakter dokumentu prywatnego, podczas gdy zgłoszenie to w żaden sposób nie zmieniło swojego charakteru poprzez jego akceptację przez organ administracji publicznej i nadal pozostaje dokumentem prywatnym niepodlegającym udostępnieniu jako informacja publiczna, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi, pomimo, iż nie było ku temu podstaw; 2) prawa materialnego tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zgłoszenie robót budowlanych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że zgłoszenie robót budowlanych nie stanowi informacji i publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę skarżącego w całości; oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sformułowane w niej zarzuty oparto na obu podstawach kasacyjnych, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że oba zarzuty kasacyjne, pomimo odmiennej konstrukcji normatywnej, w istocie zmierzają do podważenia tego samego działania sądu pierwszej instancji, a mianowicie przyjęcia, że zgłoszenie robót budowalnych stanowi informację publiczną, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu jest to dokument prywatny. Rozważane zagadnienie było już przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich licznych orzeczeniach przyjął, że zgłoszenie robót budowlanych stanowi informację publiczną – wyroki NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 80/13, z 24 sierpnia 2017 r., I OSK 12/16, z 18 października 2018 r., I OSK 2549/16, z 21 czerwca 2024 r., III OSK 2350/22. W powołanych wyrokach zwrócono uwagę, że o zakwalifikowaniu informacji jako mającej charakter informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. Za prawidłowe należy uznać stanowisko, zgodnie z którym milcząco "przyjęte", czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych traci charakter dokumentu prywatnego. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie - nie złożył sprzeciwu - oznacza to, że roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie prowadzone. W takiej sytuacji informacja o zamierzeniu budowlanym zawarta w zgłoszeniu uzyskuje - analogicznie jak informacja objęta wydanym przez organ pozwoleniem na budowę - walor informacji publicznej. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zgłoszenie robót budowlanych jest dokumentem prywatnym. O prywatnym charakterze dokumentu nie świadczy fakt, że został złożony w sprawie własnej, indywidualnej, lecz to, czy dotyczy sprawy publicznej. Zgłoszenie robót budowlanych jest pismem procesowym inicjującym postępowanie przed organem administracji publicznej w celu podjęcia przez niego władczego i publicznoprawnego rozstrzygnięcia o możliwości realizacji robót budowalnych. Fakt, iż organ milcząco załatwił sprawę nie oznacza, że jej nie rozstrzygnął. Każde rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej stanowi informację publiczną, albowiem ujawnia, jak na gruncie danej sprawy organ administracji publicznej zrealizował swoje kompetencje, czyli nałożony przez prawo obowiązek rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki wobec władzy publicznej – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwsze u.d.i.p. W przypadku milczącego załatwienia sprawy zainicjowanej zgłoszeniem robót budowlanych organ nie wydaje żadnego aktu administracyjnego. Brak działania organu, ergo brak wniesienia przez niego sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oznacza, że organ wydał dorozumiane, milczące rozstrzygnięcie o pozwoleniu realizacji robót budowlanych na warunkach w tym zgłoszeniu określonych. W takim skonfigurowaniu zgłoszenie robót budowlanych wraz z załącznikami stanowią jedyne źródło informacji, z którego można odtworzyć przesłanki działania organu i treść wydanego milcząco rozstrzygnięcia. Twierdzenie, że zgłoszenie robót budowlanych jest dokumentem prywatnym, w związku z czym nie stanowi informacji publicznej, jest więc nietrafne. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłową podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, a zatem kwestionowany skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.