III OSK 1892/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 57/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 57/19 wydanym w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w Rzeszowie do załatwienia wniosku strony skarżącej z 3 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 3 grudnia 2018. r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu z żądaniem udostępnienia następującej informacji publicznej: - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał dziekan za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę, - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał wicedziekan (lub otrzymali poszczególni wicedziekani) za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał sekretarz za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymali pozostali poszczególni członkowie prezydium za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał rzecznik dyscyplinarny za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał zastępca (lub otrzymali poszczególni zastępcy) rzecznika dyscyplinarnego za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał kierownik szkolenia aplikantów za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał zastępca (lub otrzymali poszczególni zastępcy) kierownika szkolenia aplikantów za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? - Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymali poszczególni opiekunowie roku na aplikacji za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? W odpowiedzi na wniosek pismem z 11 grudnia 2018 r. poinformowano stronę skarżącą, że ORA w Rzeszowie odmawia udostępnienia żądanych informacji, ponieważ nie stanowią one informacji publicznych. Wskazano, że w świetle orzecznictwa informacja o wysokości diet samorządowych w adwokaturze nie jest informacją publiczną. W takim stanie rzeczy Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie, zwanej dalej także jako "ORA w Rzeszowie", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzenia, że bezczynność ORA w Rzeszowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w Rzeszowie wniosła o odrzucenie skargi. Podniosła, że skarżący nie wyczerpał administracyjnego toku instancji przed wniesieniem skargi do sądu. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka jest organem samorządu zawodowego i tym samym, na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p.", jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie zdaniem Sądu informacja dotycząca diet, jakie uzyskali poszczególni członkowie Okręgowej Rady Adwokackiej, stanowi informację publiczną, będąc informacją o majątku samorządu zawodowego. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w Rzeszowie do załatwienia wniosku strony skarżącej, stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną złożyła Okręgowa Rada Adwokacka w Rzeszowie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a, w związku z art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia do organu, b) art. 53 § 2b p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi pomimo braku wniesienia przez skarżącego ponaglenia do organu, co w konsekwencji czyniło wniesioną przez skarżącego skargę w przedmiocie bezczynności niedopuszczalną z uwagi na jej przedwczesność, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu formalnego podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę oraz brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja dotycząca diet uzyskanych przez członków organu stanowi informację publiczną, d) art 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez stwierdzenie bezczynności organu, podczas, gdy ze względu na fakt, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności. Ponadto ORA w Rzeszowie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zakres żądanych przez skarżącego informacji stanowi informację publiczną, pomimo, że nie dotyczą one czynności związanych z wykonywaniem zadań publicznych, jak również z gospodarowaniem mienia komunalnego lub majątkiem Skarbu Państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty ORA w Rzeszowie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw. Zarządzeniem z 18 maja 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie tylko Stowarzyszenie [...] w W. wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 20 lipca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniały podstawy by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną przede wszystkim w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, pub. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 października 2018r. I OSK 2730/16 pub. LEX nr. 250091). Jeśli WSA dochodzi do przekonania, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ. Ogólne stwierdzenie (przy powołaniu w uzasadnieniu treści przepisów), że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy bądź prawa materialnego, bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które konkretnie przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej (por. NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 809/06). Podkreślić należy, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji, ale też obowiązek szczegółowego uzasadnienia dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze doszło do tego przez brak odniesienia się do wniosku Okręgowej Rady Adwokackiej w Rzeszowie zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przed jej wniesieniem środka prawnego przysługującego Stowarzyszeniu w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarto obszerną argumentację na poparcie tego wniosku a jego uwzględnienie mogło skutkować niedopuszczalnością wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem Sąd i instancji co prawda podał, że organ taki zarzut podniósł, jednak w ogóle nie odniósł się do niego. Nie jest wystarczające nieuwzględnienie tego zarzutu w sposób dorozumiany przez rozpoznanie skargi. Brak przedstawienia stanowiska Sądu I instancji co do tego zarzutu, uniemożliwia poznanie i dokonanie oceny stanowiska Sądu I instancji przez Sąd kasacyjny. Po wtóre, najistotniejszym jest to, że podstawą odmowy udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie informacji, było uznanie jej przez Okręgową Radę Adwokacką za niemającą charakteru informacji publicznej. W sytuacji uznania takiej kwalifikacji za prawidłową, skargę na bezczynność należałoby oddalić. Zatem kwestia kwalifikacji żądnej informacji miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego wymagała rzetelnego wyjaśnienie przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego uznał żądaną informację za informację publiczną. Sąd stwierdził jedynie, że "[z] kolei żądana przez Stowarzyszenie informacja dotycząca diet jakie uzyskali poszczególni członkowie Okręgowej Rady Adwokackiej stanowi de fato informację o majątku samorządu zawodowego- a zatem informację publiczną (tak również w powołanym wyroku NSA).". Sąd pierwszej instancji nie zdefiniował co to jest informacja publiczna, nie powołał jakichkolwiek przepisów prawa na poparcie swojego lakonicznego stanowiska. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w innej sprawie o sygn. akt I OSK 334/16, bez przytoczenia stanowiska NSA wyrażonego w tym wyroku oraz bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez Sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie, które miało miejsce w sprawie I OSK 334/16 dotyczyło informacji o dietach tylko jednej z grup osób, z którymi związane były informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie w niniejszej sprawie. Brak wskazania i wyjaśnienia podstawy materialnoprawnej zakwalifikowania żądnej przez Stowarzyszenie informacji jako informacji publicznej, nie tylko uniemożliwia obronę swoich praw przez Okręgową Radę Adwokacką ale i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane wyżej uchybienia sądu I instancji czynią przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. naprawi wskazane wyżej uchybienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.