III OSK 1923/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółki jawnej z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 212/19 w sprawie ze skargi A. spółki jawnej z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 17 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przetwarzania odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. sp.k. z siedzibą w M. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 17 stycznia 2019 r. w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 27 listopada 2018 r. Starosta Wieluński wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie opinii przed udzieleniem spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku w instalacji do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej za pomocą wypalania na działkach nr [...]/17 i [...]/18, obręb [...], gm. [...]. Postanowieniem z 11 grudnia 2018 r. Wójt Gminy [...] negatywnie zaopiniował planowane przez spółkę przetwarzanie odpadów. Organ powołał się na niezgodność działalności spółki z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w M. z 18 grudnia 2003 r., nr XIV/64/03 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego. z 2004 r. nr 25, poz. 287 ze zm. – dalej: m.p.z.p.). Ponadto, organ zwrócił uwagę, że podczas wypalania ceramiki budowlanej mogą do atmosfery przedostawać się substancje szkodliwe w postaci pyłów i gazów. We wniosku nie przedstawiono sposobów ograniczenia emisji do atmosfery (np. przez zastosowanie filtrów). Ponadto, szlamy z zakładowych oczyszczalni ścieków będą magazynowane luzem na placu składowym ze słabo przepuszczalnym podłożem. Odpad ten będzie wystawiony na działanie opadów atmosferycznych, co z kolei może powodować wypłukiwanie substancji szkodliwych i ich spływanie po podłożu utwardzonym do gruntu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka. Postanowieniem z 17 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 6a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Organ wyjaśnił, że na działkach nr ewid. [...]/17 i [...]/18 w M. jest obecnie prowadzona działalność polegająca na produkcji cegieł, dachówek, i materiałów budowlanych z wypalanej gliny. W ramach istniejącej instalacji spółka planuje przetwarzanie odpadów w procesie odzysku do produkcji wyrobów ceramicznych. Odpady zostaną poddane odzyskowi przez ich stosowanie jako dodatków korekcyjnych do masy ceramicznej do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej oraz jako dodatkowe nośniki energii cieplnej w procesie wypalania wyrobów. Odpady zostaną poddane odzyskowi w procesach R1 (wykorzystanie odpadu głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii) i R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych). Działki, na których ma być prowadzona działalność objęta pozwoleniem znajdują się w m.p.z.p. na terenach oznaczonych symbolem: 1.1 PU - tereny produkcyjno-usługowe (na nim znajduje się zakład produkcji wyrobów ceramiki budowlanej za pomocą wypalania) oraz 1.1PE - tereny powierzchniowej eksploatacji surowców. Działka nr [...]/18 znajduje się także na terenie oznaczonym symbolem 7 KD - teren drogi dojazdowej oraz 1.1 MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wójt Gminy [...] powołał się na § 55 ust. 23 m.p.z.p. i stwierdził, że nie jest dopuszczalne przetwarzanie odpadów na terenie produkcyjno-usługowym. Organ odwoławczy przytoczył szczegółowo ustalenia m.p.z.p. podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów opiniujących. Spółka interpretuje przepisy m.p.z.p. jako zezwalające na prowadzenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów w procesie odzysku w instalacji do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej za pomocą wypalania. W ocenie spółki, planowana działalność jest dopuszczalna, bowiem jej prowadzenie na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjno-usługową nie wymaga szczegółowego przepisu m.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to jest nieprawidłowe. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 8 pkt 3 m.p.z.p. (obowiązującego dla całego terenu objętego planem), na obszarze objętym planem dopuszcza się rozbudowę, przebudowę, wymianę, rozbiórkę istniejącej zabudowy pod warunkiem utrzymania podstawowego przeznaczenia terenu oraz nieprzekroczenia maksymalnego procentu powierzchni zabudowy. Jakiekolwiek działania mające na celu zmianę przeznaczenia terenu są zatem co do zasady niedopuszczalne. Ponadto, zgodnie z § 15 pkt 1 i 2 m.p.z.p. w zakresie gospodarki odpadami ustala się: 1) zachowanie gminnego wysypiska w M. oraz podjęcie działań w celu wprowadzenia segregacji odpadów w miejscu wytwarzania, 2) obowiązek gromadzenia odpadów na posesjach w urządzeniach przystosowanych do ich gromadzenia, a utrzymanie tych urządzeń powinno odpowiadać wymogom sanitarnym i porządkowym, zgodnie z zasadami określonymi przez Gminę [...]. W ocenie Sądu I instancji, § 15 pkt 2 m.p.z.p. określa obowiązki podmiotu, którego działalność generuje powstawanie odpadów. Nie oznacza to jednak, że wskazane obowiązki są tożsame z działalnością polegającą na przetwarzaniu odpadów. Ponadto zgodnie z § 32 m.p.z.p., odpady komunalne będą wywożone na gminne wysypisko odpadów znajdujące się na gruntach wsi [...]. Z kolei zgodnie z § 55 ust. 30 m.p.z.p., wyznacza się teren urządzeń gospodarki odpadami związany z bezpośrednią obsługą obszaru objętego planem, oznaczony na rysunku planu symbolem 1.1NU. Powyższe oznacza, że poza terenem 1.1NU nie ma możliwości uruchomienia urządzeń gospodarki odpadami m.in. do przetwarzania odpadów. Poza tym terenem nie ma również możliwości gromadzenia oraz składowania odpadów. Ze złożonego przez spółkę wniosku wynika natomiast, że odpady przewidziane do przetwarzania będą magazynowane na działkach o nr ewid. [...]/17 i [...]/18 (pkt X), a więc poza obszarem 1.1NU. Sąd I instancji wskazał ponadto, że z opisu stosowanych metod przetwarzania odpadów (rozdział XIII wniosku o wydanie zezwolenia) wynika, że powstanie gazów odlotowych w czasie wypału półfabrykatów ze spalania dodatków poryzujących stanowi emisję zanieczyszczeń o charakterze odorowym. Stanowi to naruszenie § 14 pkt 2 m.p.z.p., zgodnie z którym w zakresie ochrony powietrza plan ustala zakaz emisji zanieczyszczeń o charakterze odorowym (gazy odlotowe). Ten skutek planowanej działalności stanowiłby powód do wydania opinii negatywnej, niezależnie od uzyskanego przez spółkę pozwolenia z 13 kwietnia 2016 r. na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach. Polegało to na przyjęciu, że w świetle przepisów m.p.z.p. na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej związanej z przetwarzaniem odpadów. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Polegało to na naruszeniu gwarantowanego w ustawie zasadniczej prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 8 i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Polegało to na "ograniczeniu w sposób nieuzasadniony oraz nie wynikający z istniejącego, skonkretyzowanego i znajdującego zastosowanie w mającym odniesienie do spółki oraz jej stanu faktycznego przepisie prawa zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, określania jej przedmiotu oraz zasady równości podmiotów prowadzących lub starających się o prawo do prowadzenia takiej samej działalności będąc w relewantnej sytuacji." Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Podstawę zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 17 stycznia 2019 r. stanowił niezakwestionowany w formie zarzutów kasacyjnych art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego (opinia), zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Powyższe rozważania mają istotne znaczenie z punktu widzenia sformułowanych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych. Spółka zarzuciła bowiem naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach, które to przepisy stosowane są w postępowaniu głównym, a nie ubocznym kończącym się wydaniem opinii. W szczególności norma z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach może zostać zastosowana wyłącznie przez organ prowadzący postępowanie główne, ponieważ to ten organ dokonuje oceny, czy w danej sprawie zaistniała negatywna przesłanka wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynikająca z niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, co nie ulega wątpliwości i nie jest w tej sprawie kwestionowane, szczególnie uwzględniając, że jej przedmiotem, jak już wyżej wskazano, nie jest wydanie zezwolenia, lecz niewiążąca opinia wydana przez organ współdziałający. Dotyczy to także zarzutu podnoszącego naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach, który reguluje elementy składowe zezwolenia na zbieranie odpadów, które w tej sprawie nie zostało jeszcze wydane. Ponadto, przepis ten dzieli się na liczne jednostki redakcyjne, które nie zostały precyzyjnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Również zarzut podnoszący naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP został powiązany z niemającym jeszcze w tej sprawie zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, co także ten zarzut czyni wadliwym. Nie można ponadto mówić w tej sprawie o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, które spółka wywodzi z odmiennego traktowania poprzedniego właściciela instalacji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że poprzedni właściciel uzyskał pozwolenie zintegrowane w takim samym stanie prawnym. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w tej sprawie przedmiotem postępowania głównego, w ramach którego została wydana przedmiotowa opinia nie jest pozwolenie zintegrowane tylko zezwolenie na przetwarzanie odpadów, co już świadczy o odmienności stanu prawnego i faktycznego, pomijając nawet szereg nowelizacji ustawy o odpadach, które weszły w życie po 7 marca 2007 r., kiedy to poprzedni właściciel uzyskał pozwolenie zintegrowane. Dotyczy to między innymi art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, który został dodany przez art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) zmieniającej ustawę o odpadach z dniem 5 września 2018 r. W tych okolicznościach nie można mówić o naruszeniu zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Z art. 2 tej ustawy wynika, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, co nie jest w tej sprawie kwestionowane. Ponadto, przedmiotem tej sprawy nie jest jeszcze przyznanie lub odmowa przyznania spółce prawa, ponieważ stosunek materialnoprawny w tym zakresie kształtować będzie dopiero decyzja wydana przez organ prowadzący postępowanie główne. Zgodnie z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie doszło do naruszenia powołanego przepisu, szczególnie uwzględniając, że działalność w zakresie gospodarki odpadami jest działalnością reglamentowaną, wymagającą w tej sprawie zezwolenia. Również jednak w tym przypadku nie można mówić jeszcze o odmowie przyznania spółce jakichkolwiek praw. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców i wynikającej z niego zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Ponadto, w ramach zarzutów kasacyjnych spółka nie zarzuciła naruszenia żadnego z przepisów m.p.z.p., który w jej ocenie został naruszony przez orzekające w sprawie organy i czego nie dostrzegł lub nieprawidłowo ocenił Sąd I instancji. Nie stanowi tego rodzaju zarzutu zbiorcze zacytowanie przepisów m.p.z.p. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz ogólna polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w tym zakresie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.