III OSK 2122/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 134/22 w sprawie ze skargi M. sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 sierpnia 2021 r. nr SKO-4220A/26/21 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz M. sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 134/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 sierpnia 2021 r. nr SKO-4220A/26/21 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "Kolegium") postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2021 r. nr SKO-4220A/26/21 utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia 11 czerwca 2021 r. w sprawie odmowy wstrzymania wykonalności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2020 r. znak: RGŻ.6220.20.2019 w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 października 2016 r. znak: PPK.6220.7.7.2016 w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy jednak tylko takich sytuacji, kiedy zaskarżony akt nakłada na stronę określone obowiązki oraz kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. sp. j. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oparcie orzeczenia wyłącznie na przesłankach innego przepisu prawa, który nie mógł być zastosowany przez organ administracji w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy zatem tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim stanowi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Niewątpliwie w orzecznictwie i doktrynie istnieje spór co do aktów, które nadają się do wykonania, a zatem co do określenia aktów, w stosunku do których można wstrzymać ich wykonanie. W tym zakresie zasadniczo ukształtowały się dwie grupy poglądów. Według pierwszej – można powiedzieć tradycyjnej – zdolność aktu do wykonania utożsamiana jest z możliwością podjęcia określonych, dodatkowych, czynności wykonawczych przez adresata aktu lub organ egzekucyjny. Takie też rozumienie wykonalności przyjmuje się na tle art. 61 p.p.s.a. Mając jednakże na względzie treść art. 152 § 1 k.p.a., przyjąć należy, że w tym przypadku możliwość wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zachodzi nie tylko wtedy, gdy należy przerwać jej wykonywanie, ale także wtedy, gdy zachodzi konieczność wstrzymania jej skutków prawnych (jakie wywołuje ta decyzja, pozostając w obrocie prawnym). Tylko takie rozumienie przepisu art. 152 § 1 k.p.a. pozwala bowiem osiągnąć jego cel, jakim jest – w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania – zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Dodatkowo, w realiach przedmiotowej sprawy, gdzie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r. w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 października 2016 r. w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględnić należało fakt, że ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784) w art. 1 pkt 3 wprowadzono do zmienianej ustawy m.in. przepisy art. 86e i art. 86f. Pierwszy z nich dotyczy możliwości wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ rozpatrujący odwołanie od takiej decyzji. Drugi z kolei przepis w ust. 1 przewiduje, że do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Wprowadzenie tych przepisów do obowiązującego porządku prawnego przesądza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podlega wykonaniu zarówno w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a., jak i art. 61 § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek nieuzasadnionej i nieznajdującej oparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy oceny, iż w niniejszej sprawie wykonalność decyzji środowiskowej mogła zostać wstrzymana, a także błędne uznanie, iż decyzja środowiskowa nie podlega wykonaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja oraz treść dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy prowadzą do odmiennego wniosku. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie złożonej przez M. sp.j. z siedzibą w [...] skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp.j. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zawarty w w/w przepisie termin "okoliczności sprawy" jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji uznać należy, iż w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero zaistnienie prawdopodobieństwa, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o ten przepis. W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13, posłużenia się w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami: "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., należy rozumieć jako możliwość wystąpienia w/w skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić, czy istnieje szansa, względnie ryzyko, związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, organ wydaje w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności, głównie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie jedynie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Nie oznacza to obowiązku przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia organu odwoławczego, prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie było analizowane przez Kolegium. Organ ten wyszedł bowiem z założenia, że skoro decyzja środowiskowa stanowi jeden z etapów procesu inwestycyjnego i nie stanowi ona podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, to tym samym nie narusza żadnych praw, ani nie wywołuje nieodwracalnych skutków. Jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu, owa argumentacja jest oczywiście błędna, bowiem nie odnosi się ona do określonej w art. 152 § 1 k.p.a. przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Wobec zatem nierozpoznania istoty sprawy przez organ odwoławczy, uzasadnione było uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.