III OSK 2232/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Gd 14/24 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka lub skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 30 czerwca 2023 r. (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), przyznaje skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1 000 złotych (pkt 3 wyroku) i zasądził zwrot kosztów postępowania między stronami (pkt 4 wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 30 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska ustalił na wniosek spółki środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji do przetwarzania odpadów szkła wraz z utworzeniem punktu zbierania odpadów na terenie działki nr [...]". Pismem z 26 lipca 2023 r. spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku 4 sierpnia 2023 r. Wnioskiem z 19 września 2023 r. spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o przyspieszenie rozpoznania sprawy wskazując, że rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło po upływie 15 miesięcy od dnia jego złożenia. Pismem z 16 listopada 2023 r. spółka wniosła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.). Pismem z 22 stycznia 2024 r. spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz o przyczynach nierozpoznania odwołania. W odpowiedzi, pismem z 29 stycznia 2024 r., organ poinformował, że sprawa jest w trakcie rozpatrywania, zaś ze względu na stopień skomplikowania i obszerność materiału planowany termin posiedzenia w sprawie to pierwsza połowa lutego 2024 r. Następnie spółka złożyła skargę na bezczynność organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd I instancji wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi odwołanie nie zostało rozpoznane, jednak 15 lutego 2024 r. organ odwoławczy wydał decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniało to umorzenie postępowania w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd I instancji orzekł, że sprawa nie została rozpoznana przez organ odwoławczy w przewidzianym terminie. Odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego 4 sierpnia 2023 r. Pierwszą czynność organ podjął 7 sierpnia 2023 r. rejestrując sprawę i nadając jej numer. Po otrzymaniu wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy (22 września 2023 r.) organ odwoławczy wydał zarządzenie, w którym podkreślono pkt 11 ("Przedstawić akta Prezesowi Kolegium") i pkt 17 ("Sprawa do rozpoznania wg kolejności wpływu"). Z kolei po wpływie ponaglenia (22 listopada 2023 r.) organ odwoławczy wydał zarządzenie, w którym w pkt 16 ("Inne") wpisano: "najbliższy przydział". W dniu 15 lutego 2024 r., a więc po ponad sześciu miesiącach od otrzymania odwołania, organ odwoławczy wydał decyzję i rozpoznał odwołanie. Oznacza to, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ale wielokrotnie go przekroczył, dodatkowo nie wywiązując się z obowiązku informacyjnego wynikającego z treści art. 36 k.p.a. Usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności nie mogą być braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do rozpoznania. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne organu odwoławczego i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Skutkowało to także przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie kwota 1 000 zł będzie stanowić dla skarżącej rekompensatę za uszczerbek, jakiego doznała na skutek nieefektywnego procedowania przez organ odwoławczy, a przy tym suma ta będzie spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 18 § 1 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na rozpoznaniu sprawy i wydaniu orzeczenia z udziałem sędziego wyłączonego w sprawie z mocy ustawy. Dotyczy to sędziego, który w okresie zarzucanej organowi administracji publicznej bezczynności pozostawał członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do 31 października 2023 r. Po drugie, art. 132 § 1 oraz art. 133 § 1 w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a. przez dokonanie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności organu bez uwzględnienia materialnoprawnego okoliczności sprawy, w której działał organ, to jest jej przedmiotu i stopnia zawiłości. Sąd I instancji pominął także, że organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy, który został dochowany. Po trzecie, art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznaniu bezczynności organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po czwarte, art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyznanie na rzecz spółki sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wywiedzionej z tego przepisu normy. W szczególności naruszenie w sprawie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie było efektem celowych, niedbałych lub lekkomyślnych działań organu oraz nie skutkowało zawinioną przez organ szkodą, czy krzywdą po stronie spółki. Przyznana suma pieniężna w żaden sposób nie przyczyni się do usprawnienia postępowania organu lub zapobieżenia przypadkom bezczynności w przyszłości. Po piąte, art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. przez brak wystarczających ustaleń co do okoliczności wpływających na zasadność i wysokość przyznanej sumy pieniężnej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wymaga ustosunkowania się zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a., a więc w istocie zarzut nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny przesłanek nieważności z urzędu, a zatem brak powołania przez organ art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie stanowił uchybienia uniemożliwiającego rozpoznanie skargi kasacyjnej w tym zakresie. Przepis art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. normuje dwie niezależne przesłanki nieważności postępowania, która zachodzi zarówno wtedy, gdy skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa, jak i wówczas, gdy w rozpoznawaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołanie się przez organ na art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. w połączeniu z uzasadnieniem tego zarzutu oznacza, że chodzi o sytuację, gdy w składzie orzekającym w Sądzie I instancji uczestniczył sędzia, który uprzednio brał udział w rozstrzyganiu tej sprawy w organach administracji publicznej. Zarzut ten nie jest jednak uzasadniony. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), w skład kolegium wchodzą: prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie. Wprawdzie w składzie orzekającym Sądu I instancji uczestniczył sędzia, która do 31 października 2023 r. był członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, jednak z akt sprawy nie wynika, żeby w toku postępowania administracyjnego podejmował jakiekolwiek czynności, a w szczególności czynności, które należy ocenić jako "branie udziału w rozstrzyganiu sprawy w organie administracji publicznej". Branie udziału w rozstrzyganiu sprawy to uczestniczenie w procesie orzekania w organie administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17.11.2004 r., GSK 865/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 71). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z samego faktu pełnienia w kolegialnym organie administracji publicznej funkcji członka etatowego, nie można wyprowadzać wniosku, że funkcja ta obejmuje, niejako automatycznie, również uczestniczenie w procesie orzekania. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu i nie jest kwestionowane, że do daty wniesienia skargi organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania (nie rozstrzygnął sprawy). Trudno zatem zakładać, że członek składu orzekającego Sądu I instancji brał udział w rozstrzyganiu sprawy, skoro sprawa ta nie została rozstrzygnięta. Stanowisko organu jest nieprawidłowe również z tego powodu, że obejmuje przesłanką wyłączenia z art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. wszystkich członków etatowych i pozaetatowych danego samorządowego kolegium odwoławczego. W konsekwencji takiego poglądu organu, jeżeli dany członek kolegium zostaje powołany do pełnienia urzędu sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinien być wyłączony od orzekania we wszystkich sprawach, w których orzekał ten organ w czasie pełnienia przez tego sędziego funkcji członka kolegium. Jest to oczywiście stanowisko nieuprawnione i w sposób nieprawidłowy rozszerzające zakres stosowania omawianej przesłanki wyłączenia. Nie budzi przecież wątpliwości, że w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego, wyłączeniu będą podlegać wyłącznie byli członkowie tego kolegium, którzy "brali udziału w rozstrzyganiu sprawy", a więc w istocie, którzy wydali kontrolowaną decyzję lub postanowienie, ewentualnie inne akty lub czynności w granicach danej sprawy. Zarzut nieważności nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Pozostałe zarzuty kasacyjne także nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji. Stanowisko organu stanowi natomiast polemikę z ustaleniami Sądu I instancji i opiera się w znacznej mierze na stwierdzeniu, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności i poziomu skomplikowania tej sprawy, a także pominął, że organ zawiadomił spółkę o terminie załatwienia sprawy i terminu tego dotrzymał. Argumenty te nie podważają jednak stanowiska Sądu I instancji. Przede wszystkim prawidłowe jest stwierdzenie, że usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności w rozpoznaniu odwołania nie mogą być braki kadrowe oraz bardzo duży wpływ spraw do rozpoznania. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne organu odwoławczego i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę organu administracji publicznej należy tak organizować, aby nawet w sytuacjach trudności kadrowych zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli. Usprawiedliwieniem dla stanu bezczynności nie jest również skomplikowanie sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są w tym zakresie precyzyjnie i wynika z nich, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Oczywiście przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 4 k.p.a.), jednak brak jest tego rodzaju przepisów w odniesieniu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia lub rozpoznania odwołania od takiej decyzji. W szczególności przepisów takich nie zawiera ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.). Stąd też organ odwoławczy był zobowiązany rozpoznać odwołanie w ciągu miesiąca od jego wpływu, ewentualnie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Tego obowiązku organ również nie wypełnił, ponieważ nie jest z nim tożsame zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy po złożeniu ponaglenia przez spółkę, przy czym w odpowiedzi na to ponaglenie wskazano termin znacznie wykraczający poza ustawowy termin załatwienia sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo także uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie i Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. Wbrew twierdzeniom organu, stanowisko to nie sprowadza się wyłącznie do kwestii przekroczenia terminów ustawowych, ale opiera się na szczegółowej ocenie czynności organu (a w istocie ich niemal całkowitego braku). Działania organu przez ponad sześć miesięcy od wpływu odwołania sprowadzały się do zarejestrowania sprawy, wydania dwóch zarządzeń na formularzach oraz przesłaniu spółce jednego pisma. Jak już wyżej wskazano, doszło nie tylko do naruszenia terminów ustawowych, ale również obowiązku każdorazowego zawiadomienia stron o ich przekroczeniu. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał, z jakich powodów uznał za uzasadnione przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej, stosunkowo niskiej wysokości. Suma pieniężna ma funkcję zarówno rekompensującą dla strony, jak i dyscyplinującą dla organu. Nie można podzielić argumentacji organu, że przyznana suma pieniężna nie wypełnia funkcji prewencyjnej (dyscyplinującej), a przeciwnie – wpłynie negatywnie na bieżącą działalność organu zmniejszając ilość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu. Wynika to z tego, że stanowisko to nie tyle podważa zasadność przyznanej w tej sprawie sumy pieniężnej, ale w ogóle ratio legis normy z art. 149 § 2 p.p.s.a. W każdym bowiem przypadku przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny stanowi ubytek w środkach finansowych organu. To właśnie ma dyscyplinować organ i prowadzić do załatwienia spraw w terminie, tak żeby organ uniknął negatywnych skutków skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zawiera szerszego uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczyła bezczynności organu i mieściła się w zakresie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z treścią powołanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 132 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ norma z art. 132 p.p.s.a. nie dzieli się na jednostki redakcyjne, stanowiąc, że sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Nie ulega również wątpliwości, że Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, do czego zobowiązywał art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie można zarzutem naruszenia tego przepisu kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji, w tym pominięcia jednej z okoliczności wynikającej z tej sprawy, jeżeli okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji wydał wyrok o określonej treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.