III OSK 2281/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 889/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 889/22, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ", "organ") z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie gospodarki odpadami. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Marszałek Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], udzielił skarżącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych o masie powyżej [...] rocznie, powstających w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, zlokalizowanej w miejscowości [...] , [...] z uwzględnieniem odzysku, zbierania oraz transportu odpadów. Decyzja ta określa miejsce, sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów. Zgodnie z pkt 8.3. pojazdy wycofane z eksploatacji oznaczone kodami 16 01 04* i 16 01 06, przed poddaniem procesowi odzysku, magazynowane będą na terenie stacji demontażu pojazdów zlokalizowanej w miejscowości [...] [...], w wyznaczonym do tego celu sektorze magazynowania przyjętych pojazdów, na utwardzonej, szczelnej powierzchni, wyposażonej w system odprowadzania odcieków kierowanych do separatora substancji ropopochodnych. Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie Delegatury w [...] od dnia [...] listopada 2021 r. do dnia [...] lutego 2022 r. u skarżącej stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W trakcie kontroli ustalono, że firma magazynuje pojazdy, stanowiące odpady o kodzie 16 01 04* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy), w sposób niezgodny z warunkami określonymi w posiadanej decyzji. Z protokołu kontroli wynika, że teren nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], poza częścią wyznaczoną pod stację demontażu pojazdów, nie posiada utwardzonej, szczelnej powierzchni, wyposażonej w system odprowadzania odcieków kierowanych do separatora substancji ropopochodnych. W związku z powyższym w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nakazano przestrzegać warunków posiadanej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Upoważnieni inspektorzy WIOŚ przeprowadzili także kontrole interwencyjne w dwóch firmach, tj. skarżącej oraz S. Sp. z o.o., prowadzących działalność gospodarczą na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] w miejscowości [...] [...]. Przeprowadzone kontrole wykazały, że obie firmy ściśle współpracują, w efekcie czego skarżąca przekazuje (sprzedaje) odpady o kodzie 16 01 04* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy) S. Sp. z o.o., która nie posiada zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzania wskazanych odpadów. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej "u.o.o.") wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. W związku z tym w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego organ nakazał przekazywania odpady wyłącznie podmiotom, które posiadają odpowiednie zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie danego kodu odpadu. W trakcie kontroli ustalono także, że skarżąca prowadziła ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Odpady o kodzie 16 01 04* przekazywane firmie S. Sp. z o.o. nie były ewidencjonowane na karcie ewidencji odpadu oraz kartach przekazania odpadu. Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów. W związku z powyższym organ w pkt 3 zaskarżonego zarządzenia organ nakazał prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym. Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej "u.I.O.Ś.") poprzez niepełne uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, w szczególności poprzez brak nadania przedmiotowemu aktowi organu administracji publicznej o charakterze władczym takiej treści, która pozwoliłaby stronie jasno odczytać, jakie naruszenia są jej zarzucane, z jakiego powodu oraz jakie obowiązki wynikające wprost z przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska zostały naruszone; b) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. poprzez: brak powołania w treści zarządzenia pokontrolnego – które dotyczy gospodarowania odpadami – choć raz tego przepisu oraz poprzez brak opisania i wyjaśnienia dlaczego pojazdy wskazane w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego zostały uznane za odpady – w świetle definicji "odpadów", której organ nie przedstawił. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego zostało sporządzone w sposób lakoniczny, bez precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Powołując się na art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś., skarżąca podniosła, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego, "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego, a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Odnosząc się do poszczególnych punktów zaskarżonego zarządzenia, skarżąca zauważyła, że stwierdzono jedynie, że firma skarżącej magazynuje odpady pochodzące z prowadzonej stacji demontażu niezgodnie z warunkami decyzji i na tym poprzestano; nie wskazano, jaki przepis prawa miałby być w ten sposób naruszony bądź którego stosowanie nakazuje WIOŚ. Organ nie podjął starań, aby wyjaśnić szczegółowo, jakie warunki decyzji zostały naruszone ani też na podstawie jakich przepisów istnieje obowiązek ich stosowania. Przedstawione naruszenia są skutkiem błędnego, a przede wszystkim dowolnego przyjęcia przez organ dokonujący kontroli, że poza terenem wyznaczonym na prowadzenie stacji demontażu pojazdu znajdują się zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy postrzegane jako odpady. Skarżąca podniosła dalej, że w ramach działalności poza stacją demontażu pojazdów prowadzi sprzedaż używanych części samochodowych, pozyskanych w trakcie demontażu pojazdów, dlatego też są one magazynowane u kontrahenta S. Sp. z o.o. na wyodrębnionym dla niej terenie, w celu wykonywania przez nią działalności gospodarczej. Czym innym jest magazynowanie samochodów ciężarowych przeznaczonych do sprzedaży, które wskazał przedstawiciel skarżącej w trakcie oględzin w dniu [...] kwietnia 2021 r., a czym innym jest udostępnienie w ramach umowy najmu terenu ok [...] m2 poza obszarem działalności stacji, gdzie magazynowane są części z pojazdów posiadających już zaświadczenia o demontażu lub przyjęciu pojazdu niekompletnego. Te ostatnie są przekazywane S. Sp. z o.o. na podstawie umowy sprzedaży odzyskanych części używanych. Skarżąca zaprzeczyła jakoby na terenie S. Sp. z o.o. magazynowała kompletne pojazdy przeznaczone do demontażu, jak również takie, które stanowią pojazdy niekompletne w rozumieniu ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Części uzyskane z fachowego demontażu stanowią dla strony skarżącej przedmiot stricte handlowy, będący podstawą dalszego obrotu, posiadający określoną wartość i użyteczność. Jedynie elementy nadające się do ponownego użycia są przekazywane kontrahentowi. Tym samym zamiarem skarżącej nie jest wyzbycie się problemu z tzw. odpadem, a uzyskanie określonej ceny za wartościowy przedmiot – w tym przypadku używaną część. S. Sp. z o.o. nie zajmuje się przetwarzaniem, zbieraniem odpadów, a sprzedażą używanych części pojazdów. Z uwagi na powyższe, bezzasadne są ustalenia kontroli wskazujące, że przekazywano odpady podmiotowi, który nie posiada zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów i że przekazanie to odbyło się bez wystawienia kart ewidencji i przekazania odpadów. Skarżąca zakwestionowała także okoliczności przytoczone w protokole jako niezgodne z rzeczywistością, a w konsekwencji zakwestionowała też naruszenia i wykroczenia ustalone na podstawie przyjętego przez organ stanu faktycznego. Do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia, czego WIOŚ – zdaniem skarżącej – nie uczynił. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie. W dniu 13 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 31a u.I.O.Ś., przedstawił charakter prawny zarządzania pokontrolnego i wyjaśnił, że rozpoznając skargę na takie zarządzenie sąd administracyjny bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli – w tym tego, czy czyniąc ustalenia odnotowane w protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie bada również, czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał: "W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 u.I.O.Ś.). Ta kwestia nie stanowi z resztą przedmiotu sporu. Ponadto, zdaniem Sądu, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (str. 2-7 protokołu stanowi opis przeprowadzonych działań oraz dokonanych ustaleń), a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, o których mowa była zarówno w decyzji z 2015 r. (zmienione w 2016 r.), jak i w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Zarzuty skargi, chociaż sformułowane zostały inaczej, sprowadzają się przede wszystkim do tego, że stan faktyczny jest inny niż ten, który został przedstawiony w znajdującym się w aktach protokole kontroli. Jednak jak już wcześniej wskazano w ramach sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego zarządzenia kontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Powoduje to, że postawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść żadnego skutku. Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.". Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 889/22, wywiodła skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na: uznaniu, że niepełne uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, w szczególności brak nadania przedmiotowemu aktowi organu administracji publicznej o charakterze władczym takiej treści, która pozwoliłaby stronie jasno odczytać, jakie naruszenia są jej zarzucane, z jakiego powodu oraz jakie obowiązki wynikające wprost z przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska zostały naruszone – stanowi odzwierciedlenie ustaleń faktycznych wynikających z protokołu kontroli, a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, o których była mowa zarówno w decyzji Marszałka jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym nie zostały spełnione warunki z art. 12 u.I.O.Ś. do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją prawidłowe ustalenia kontrolne, na podstawie których organ może wydać zarządzenie kontrolne; 2) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. poprzez błędną wykładnię i brak kontroli prawidłowości niezastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej w odniesieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego – które dotyczy gospodarowania odpadami, przez co w treści zarządzania pokontrolnego nie opisano i nie wyjaśniono, dlaczego pojazdy wskazane – w ogólności – w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego zostały uznane za odpady – w świetle definicji "odpadów", której organ nie przedstawił; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania wyczerpującej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przez WIOŚ art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez brak powołania w treści zarządzenia pokontrolnego – które dotyczy gospodarowania odpadami – choć raz tego przepisu oraz poprzez brak opisania i wyjaśnienia dlaczego pojazdy wskazane – w ogólności – w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego zostały uznane za odpady – w świetle definicji "odpadów", której to organ nie przedstawił, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu; 2) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, pomimo że nie wyjaśniono jakie konkretnie pojazdy zostały uznane za odpady, jakie konkretnie przepisy ustawy prawo ochrony środowiska zostały naruszone, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązków skarżącej określonych z zarządzeniu pokontrolnym, będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jeżeli strona, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, tego zażąda (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09). "Należy przypomnieć o fundamentalnej roli, jaką pełni uzasadnienie orzeczenia sądowego. Jest to w istocie jedyny czynnik, przez pryzmat którego można dokonać oceny zasadności abstrakcyjnie brzmiącej formuły sentencji orzeczenia. Nie należy zatem sądzić, by rola uzasadnienia wyczerpywała się tylko w przekonywaniu stron do słuszności stanowiska sądu i jego zgodności z prawem obowiązującym. Idzie ona niewątpliwie znacznie dalej, warunkując de facto przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Uzasadnienie orzeczenia sądowego spełnia także istotną rolę porządkującą, obligując stosującego prawo do prawidłowej i pełnej rekonstrukcji stanu faktycznego pod kątem jego dalszego przyrównania do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalenia na tej podstawie ostatecznego wyniku sprawy. Dlatego też składające się na uzasadnienie dwie podstawy rozstrzygnięcia: faktyczna i prawna tworzą łącznie jedną całość, którą powinna cechować wewnętrzna spójność, tak aby nie było zasadniczych wątpliwości co do tego, jaki stosunek faktyczny i w jaki sposób sąd wiążąco uregulował" (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2025 r., III OSK 7471/21; wyrok SN z dnia 29 stycznia 2008 r., IV CNP 182/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tym, po przedstawieniu stanu sprawy, można wyróżnić dwie części: pierwszą – niejako abstrakcyjną, a drugą – zrelatywizowaną do okoliczności przedmiotowej sprawy. Pierwsza część zawiera wyjaśnienie charakteru prawnego zarządzania pokontrolnego i sposobu jego legalnościowej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że nie podlega badaniu legalność ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, natomiast podlega badaniu, to czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Ta część uzasadnienia wyroku jawi się jako prawidłowa i nie budzi wątpliwości. Kluczowa jest jednak druga część uzasadnienia wyroku, a została ona sformułowana w sposób nader skrótowy, bez bezpośredniego odniesienia się do jakichkolwiek przepisów. Część uzasadnienia wyroku, o której teraz mowa, ujęta została w dwóch zdaniach, w których Sąd I instancji stwierdził, że "kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony" i że "treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli (str. 2-7 protokołu stanowi opis przeprowadzonych działań oraz dokonanych ustaleń), a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, o których mowa była zarówno w decyzji z 2015 r. (zmienionej w 2016 r.), jak i w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia". Z kolei odniesienie się do zarzutów skargi ogranicza się do wskazania, że "chociaż sformułowane zostały inaczej, sprowadzają się przede wszystkim do tego, że stan faktyczny jest inny niż ten, który został przedstawiony w znajdującym się w aktach protokole kontroli" – i z tego powodu nie mogły odnieść żadnego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie wyjaśnienie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi i tym samym o zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego tudzież o niezasadności zarzutów skargi – jest niewystarczające. Każdy proces stosowania prawa obejmuje kilka etapów: ustalenie wchodzącej w rachubę normy prawnej, ustalenie stanu faktycznego, subsumpcję i ustalenie konsekwencji prawnych stanu faktycznego (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 307 oraz powołana tam literatura). W przypadku sądowej kontroli typowych aktów administracyjnych zmierzających do jurysdykcyjnej konkretyzacji normy prawnej (uwolnienia jej mocy wiążącej) co do zasady badaniu podlegają w pełnym zakresie wszystkie wymienione etapy, natomiast w przypadku sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego w pewnym sensie wyłączony z badania jest etap drugi (ustalenie stanu faktycznego) – punktem odniesienia są tu bowiem "ustalenia kontroli". Natomiast pozostałe etapy sąd ma obowiązek zbadać, co implikuje przede wszystkim potrzebę jednoznacznego zidentyfikowania odnośnej normy i sprawdzenia, czy dokonana przez organ kwalifikacja ustaleń kontroli – przez pryzmat tej normy – jest prawidłowa. Ocenie podlega także część dyspozytywna zarządzenia pokontrolnego pod kątem tego, czy wskazane w niej działania prowadzą do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem (wyeliminowania nieprawidłowości). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie Sąd I instancji badał przedmiotowe zarządzenie, ani na pytanie, czy Sąd I instancji uwzględnił wszystkie aspekty zgodności z prawem tegoż zarządzenia. W tej sytuacji zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 307/22). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku, spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.