III OSK 2383/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 472/25 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S.R. kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2025 r., VIII SA/Wa 472/25, po rozpoznaniu skargi S.R. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ", "KGP") z 28 maja 2025 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") z 7 kwietnia 2025 r., znak: [...]oraz zasądził od KGP na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 25 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636) dalej: "ustawa o Policji". Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). 19 października 2020 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W wyniku wniesionego odwołania, 18 listopada 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 19 października 2020 r. 24 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącego skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] wniosek o zmianę, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 572, z późn.zm.) dalej: "k.p.a.", doręczonej skarżącemu decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...]z 18 listopada 2020 r., poprzez orzeczenie uchylenia decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 19 października 2020 r. i nakazanie podjęcia czynności materialno- technicznej polegającej na wypłacie skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. 7 kwietnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, wydał decyzję [...], którą odmówił zmiany decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z 18 listopada 2020 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z 28 maja 2025 r., nr [...] KGP orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów. Powtarzając za organem pierwszej instancji, wyjaśnił, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględnienie interesu strony należy zrozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Dalej organ drugiej instancji powołał się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022, poz. 1610) dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", który stanowi, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. W konsekwencji, od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r. Dalej KGP wskazał, że materiał dowodowy zebrany w niniejszym postępowaniu potwierdza, iż decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z 18 listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 19 października 2020 r., została wydana po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 oraz po wprowadzeniu zmian ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym ww. organ w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do 6 listopada 2018 r. Organ bowiem zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Z kolei wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a ustawy o Policji mógł zdaniem organu odwoławczego, stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ocenie KGP przepis ten, w kontekście obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji przepisów prawa, nie mógł stanowić natomiast podstawy do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości. Organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie miał zatem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. KGP wskazał, że przyjęcie przez organ administracyjny innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, byłoby zatem działaniem arbitralnym, wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującej w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego dokonanie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w stosunku do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Natomiast decyzja, której dotyczy wniosek, jest decyzją związaną, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organowi administracji możliwości wyboru co do kierunku rozstrzygnięcia. Podsumowując KGP uznał, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z 7 kwietnia 2025 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z 18 listopada 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...]Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 19 października 2020 r. jest decyzją prawidłową, zaś argumenty przedstawione przez pełnomocnika strony w odwołaniu nie mogły wpłynąć na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy. Natomiast odnosząc się do zarzutu pełnomocnika strony dotyczącego błędnego zastosowania art. 107 ustawy o Policji, organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z ww. przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ odwoławczy stwierdził, że "wymagalność" roszczenia skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zaistniała w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego 30 października 2018 r. (K 7/15), zatem roszczenie o wypłatę wskazanego świadczenia stało się wymagalne od 6 listopada 2018 r. i z tą datą rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż wystąpienie skarżącego z 25 listopada 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, stanowiło podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 ustawy o Policji, a zatem przerwało bieg przedawnienia, powodując konieczność ustosunkowania się przez właściwy organ do żądania strony. W omawianej sprawie Komendant Miejski Policji w [...] w decyzji nr [...] z 19 października 2020 r., a następnie Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] w decyzji nr [...] z 18 listopada 2020 r., odnieśli się do roszczenia strony. Tym samym bieg terminu przedawnienia rozpoczął się ponownie. Mając zaś na uwadze fakt, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] wydana została 18 listopada 2020 r., to zdaniem KGP nie ulega wątpliwości, że roszczenie strony uległo przedawnieniu. Dalej KGP podkreślił, że skarżący we wskazanym powyżej okresie, aż do 26 lutego 2025 r. nie podjął żadnych kroków zmierzających do przerwania biegu przedawnienia roszczenia z tytułu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a więc jego roszczenie z tego tytułu uległo przedawnieniu. Dopiero bowiem w wystąpieniu z dnia 27 lutego 2025 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...], które Komendant Główny Policji rozpatrzył, wydając 24 marca 2025 r. postanowienie nr [...]. Następnie pełnomocnik strony w wystąpieniu z 22 marca 2025 r. wniósł o zmianę na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z 18 listopada 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 19 października 2020 r., poprzez wypłatę mu ekwiwalentu pieniężnego. Organ odwoławczy podkreślił również, iż w niniejszej sprawie opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie zostało usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem z 14 sierpnia 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle jednolitej wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez KGP w kwestionowanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznej, który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Dalej Sąd Wojewódzki podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych, zastosowaną przez KGP w kwestionowanej decyzji z 28 maja 2025 r., oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Zdaniem Sądu oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. WSA wskazał, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Pojęcie "zasad" ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. Skoro ww. wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP). Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy w przedmiotowej sprawie nie rozważyły w sposób należyty, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., tj. "interes społeczny" lub/i "słuszny interes strony". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się bowiem na błędnych założeniach, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona wyłącznie decyzja uznaniowa, a zmiana wykładni nie może być powodem wzruszenia ostatecznej decyzji w tym trybie z uwagi na treść art. 6 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie przesłanek zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., przy czym w swoich rozważaniach organy winny uwzględnić okoliczność, że społecznie pożądane jest takie postępowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze były przestrzegane, a więc wynagrodzenie należne pracownikowi (ekwiwalent urlopu jako równoważnik tego wynagrodzenia) zostało w całości wypłacone. Odnosząc się do podnoszonej przez organy kwestii przedawnienia, Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W ocenie WSA rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ powinien uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych za taką "wyjątkową okoliczność" uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., II SA/Go 381/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r., II SA/OI 314/19; z 27 czerwca 2019 r., II SA/OI 416/19; z 30 czerwca 2020 r., II SA/OI 119/20; w Krakowie z 20 lutego 2020 r., III SA/Kr 1282/19, w Warszawie z 9 kwietnia 2025 r., VIII SA/Wa 118/25). Komendant Główny Policji zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że można zmienić decyzję mającą charakter związany oraz że zmiana wykładni prawa może być powodem wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie 154 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., stanowi "wyjątkową okoliczność", która uzasadnia nieuwzględnienie przedawnienia, w sytuacji gdy w ocenie organu administracji "wyjątkowa okoliczność" winna dotyczyć osoby skarżącego, a nie wadliwej normy prawnej. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KGP przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od KGP na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. zmierza do zbadania czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tymi przesłankami są decyzja ostateczna, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Do organu orzekającego w sprawie należy zatem ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Odnosząc się zatem do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy wskazać, że kwestia dopuszczalności zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. do tzw. decyzji związanych, nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie zauważa natomiast, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a., tym nadzwyczajnym trybem mogą być objęte ostateczne decyzje, na mocy których strona nie nabyła prawa. Z przepisu tego nie wynika, by dany tryb dotyczył tylko decyzji uznaniowych, a nie miał zastosowania do decyzji związanych. Przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zaznaczyć bowiem należy, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej nie dokonuje kontroli ostatecznej decyzji pod kątem merytorycznym, w aspekcie jej zgodności z prawem, tj. nie bada, czy orzeczenie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc także, czy przekroczono granice przyznanego ustawą uznania administracyjnego. Przedmiotem oceny organu administracji jest bowiem tylko to, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji administracyjnej przemawia interes społeczny albo słuszny interes strony, co może dotyczyć zarówno decyzji uznaniowych, jak i związanych (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX/el.2024). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że niezależnie od charakteru ostatecznej decyzji, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma w istocie to, że zmiana lub uchylenie decyzji z powodu przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a., w żadnym razie nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r., I OSK 3065/15). Prawidłowa zatem była ocena WSA w Warszawie, że decyzje związane mogą podlegać weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki. Nie można ponadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA w Warszawie nie odniósł się do przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., dotyczących interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z treści rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji można wywieść, że w ocenie tego Sądu orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest ukształtowane i jednolite. WSA w Warszawie wskazał, że: "Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (...) Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego." Z powyższego można wywieść wniosek, że w ocenie WSA w Warszawie, za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, która nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również przyjętej prokonstytucyjnej wykładni prawa art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie przemawia interes społeczny. Podkreślić wypada, że z judykatury w sposób jednoznaczny wynika stanowisko, w jaki sposób organy administracji publicznej winny interpretować art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zauważyć również należy, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a. uwzględniającego wyrok Trybunału i linię orzeczniczą sądów administracyjnych, ukształtowaną po wydaniu wyroku przez Trybunał, nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważana w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W analizowanej sprawie organy nie rozważyły w sposób należyty, czy w przypadku skarżącego zachodzi interes społeczny lub słuszny interes strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się na błędnych założeniach, że w trybie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja uznaniowa oraz, że decyzja ostateczna z 15 lipca 2021 r. była zgodna z prawem. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje. To zaś prowadzi do wniosku o niezasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozważając, czy w sprawie zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich stanowi art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie, przy czym stanowisko to zostało sformułowane w ramach dozwolonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem związany granicami skargi i jej zarzutami, a zatem powinien uwzględnić całokształt regulacji prawnych dotyczących świadczenia. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że doszło do naruszenia powołanego przepisu przez organ, a jedynie dokonał jego wykładni w ramach swoich uprawnień orzeczniczych uwzględniając stan faktyczny i prawny tej sprawy. Tym samym niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej. Z powyższych względów skarga kasacyjna okazała się niezasadna, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.