III OSK 2388/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 542/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu z 15 kwietnia 2019 r. w przedmiocie opłaty stałej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją roczną z 8 marca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Inowrocławiu ustalił spółce opłatę stałą w wysokości 76.042 zł za wprowadzenie ścieków – wód pochodzących z odwodnienia [...], za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Opłata została ustalona na podstawie art. 271 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, w wysokości 250,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni, oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2160.00000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.60000000 m3/s. Spółka złożyła reklamację od powyższej informacji rocznej. Decyzją z 15 kwietnia 2019 r. organ ustalił "B." opłatę stałą w wysokości 76042 zł za wprowadzenie ścieków – wód pochodzących z odwodnienia [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. (pkt 1 decyzji). Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego określenia adresata decyzji. Zaskarżona decyzja z 15 kwietnia 2019 r. jako zobowiązanego do uiszczenia opłaty określiła podmiot nieistniejący. Grupa B. obejmuje bowiem wiele podmiotów. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy można uznać wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, odprowadzane przez spółkę do wód lub do ziemi, za ścieki zgodnie z definicją z art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Spółka już w reklamacji wskazywała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie wody odprowadzane z odwodnienia zakładu górniczego nie mieszczą się w definicji ścieków. Natomiast organ stoi na stanowisku, że wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego stanowią ścieki. Zdaniem organu wynika to z decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 28 września 2012 r. udzielającej spółce m.in. pozwolenia na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków - wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego – [...] (istniejący Rów 1). Zdaniem Sądu I instancji, ocena, czy wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego stanowią ścieki nie może się ograniczać do dokonania ustaleń, że strona dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzenie do wód lub do ziemi tych wód jako ścieków. Natomiast organ odwołał się wyłącznie do treści pozwolenia wodnoprawnego, pomijając wyłączenia z art. 16 pkt 61 lit. e) in fine Prawa wodnego. Stanowiło to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji wskazał ponadto, że w przypadku ustalenia, że wody pochodzące z odwodnienia odkrywki są ściekami (w całości lub w części), należało także rozważyć art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Przepis ten dotyczy obu rodzajów opłat za usługi wodne, tj. zarówno opłat stałych, jak i zmiennych. W pozwoleniu wodnoprawnym określono wyłącznie dopuszczalną maksymalną, a nie faktyczną, ilość zanieczyszczeń, w tym chlorków (1000 mg Cl/l) oraz siarczanów (500 mg SO4/l). Z treści pozwolenia nie wynika, jakie wielkości zanieczyszczeń rzeczywiście występują. Ponadto, z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wynika, że ustawodawca odnosi podaną w nim wartość graniczną sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ sformułował wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ sformułował następujące zarzuty kasacyjne. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 279 pkt. 3 Prawa wodnego, co polegało na przyjęciu, że cytowany przepis prawa odnosi się zarówno do opłaty stałej jak i zmiennej. W ocenie organu, wykładnia celowościowa tego przepisu, zwłaszcza w kontekście implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 2000 Nr 327, s. 1 – dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna), różnicuje oba rodzaje opłat i wykazuje ich różnicę. Opłata stała to skutek rezerwacji i dostępności środowiska wodnego w odróżnieniu od opłaty zmiennej. Cytowany przepis prawa nie odnosi się więc do opłaty stałej. Po drugie, zarzut naruszenia art. 272 ust. 2 Prawa wodnego w związku z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez niezastosowanie tych przepisów przy wydaniu wyroku. W ocenie organu, z przepisów tych wynika, że opłata stała powinna być obliczana na zasadach ogólnych z wyłączeniem art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Po trzecie, zarzut naruszenia art. 279 Prawa wodnego polegającego na uznaniu, że spółka powinna w analizowanej sprawie być zwolniona z opłat za usługi wodne z tego powodu, że nie wprowadza do wód lub ziemi ścieków będących wodami zasolonymi. Zdaniem organu, spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność przeciwną, a możliwość wprowadzania tego rodzaju wód wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Po czwarte, zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Polegało to na uznaniu, że ocena, czy można określone wody uznać za ścieki zależy nie tylko od rozumienia wykładni cytowanego przepisu, ale także od ustaleń faktycznych i sposobu korzystania z wód w zakresie rzeczywistej ilości odprowadzanych ścieków Po piąte, zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Po szóste, zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, w tej sprawie prawidłowo zgromadzono i oceniono materiał dowodowy sprawy Ponadto, Sąd I instancji nie wskazał, że jaki materiał dowodowy nie został uwzględniony przez organ. Po siódme, zarzut naruszenia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie wprost. Zdaniem organu, przepis ten wyraźnie wskazuje, w jaki sposób należy ustalić opłatę stałą i wprost odsyła do treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Po ósme, zarzut naruszenia prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 16 pkt 61 lit. e) i art. 279 pkt 3 Prawa wodnego oraz przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, w związku z wejściem w życie Prawa wodnego nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Po drugie, pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów (lege non distinguente), niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi nie są już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e) tej ustawy. Z tego względu, w procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego nakazuje bowiem przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami. Organ nie dokonał oceny, czy wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Po trzecie, zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W ocenie organu, zwolnienie z opłat na podstawie powołanego przepisu dotyczy tylko opłaty zmiennej. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym spółce maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co wyklucza zastosowanie tej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 Prawa wodnego. Ponadto w art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a. W procesie wykładni art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodnego nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska ich jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że brak było możliwości zwolnienia z opłaty, bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Z powyższego wynika, że zdaniem organu dla zwolnienia z opłaty decydujące znaczenie mają poziomy zanieczyszczeń określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach ( ściekach) nie może przekraczać 500 mg/I. Zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/l, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Spółka wskazuje, że nie przekracza wartości przewidzianych w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, ale ustalenia w tym zakresie powinny zostać poczynione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wątpliwości tego rodzaju nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może w tym zakresie "zastępować" organu. Sąd I instancji prawidłowo więc orzekł, że w tej sprawie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez organ, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony wykładnię art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2012 r. II OSK 343/19. Po czwarte, powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące zarówno naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy ponadto mieć na uwadze, że Sąd I instancji wskazał również na inne powody uchylenia zaskarżonej decyzji, w tym nieprawidłowe określenie adresata informacji rocznej, co w ogóle nie było przedmiotem zarzutów kasacyjnych. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.