III OSK 2427/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od punktu I, II i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 66/23 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2022 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 66/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2022 r., stwierdził, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 i 4 wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), zobowiązał Wójta Gminy R. do rozpoznania punktu 2 i 4 wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r. w terminie 14 dni o dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt II), dalej idącą skargę oddalił (pkt III), a także zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącej A. P. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. A. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") zwrócił się do Wójta Gminy R. (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy Wójt Gminy R. w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 2 listopada 2022 r. utworzył w Gminie R. podstrefę Parku Technologicznego, proszę o wskazanie jej lokalizacji 2. Czy Wójt Gminy R. w okresie od dnia 1 lipca 2019 r, do dnia 2 listopada 2022 r. utworzył w Gminie R. 500 miejsc pracy? Proszę o wskazanie w jakich podmiotach? 3. Czy Gmina R. jest właścicielem gruntów lub nieruchomości, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego/studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą zostać przeznaczone lub zostały przeznaczone do utworzenia podstrefy Parku technologicznego w Gminie R.? Proszę o wskazanie nr działki, nr księgi wieczystej oraz powierzchni gruntu: a) na dzień 1 czerwca 2019 r. b) na dzień 2 listopada 2022 r. 4. Jakie decyzje administracyjne, kroki prawne zrealizował Wójt Gminy R. w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 2 listopada 2022 r. celem utworzenia podstrefy Parku Technologicznego na terenie Gminy R.? Proszę o udostępnienie kopii ww. dokumentów stanowiących informację publiczną. Strona wniosła o bezzwłoczne przesłanie żądanej informacji publicznej w formie elektronicznej na poddany adres email. Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię: Ad. 1. Wójt Gminy R. nie jest organem właściwym do utworzenia podstrefy Parku Technologicznego. Ad. 2 - 4. Przedmiotowe zapytanie nie stanowi informacji publicznej. Ad. 3. Gmina R. nie jest właścicielem gruntów, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą zostać przeznaczone lub zostały przeznaczone do utworzenia podstrefy Parku Technologicznego w Gminie R. Strona pismem z dnia 17 listopada 2022 r. (data wpływu do organu 18 listopada 2022 r.) wezwała organ do udostępnienia żądanej informacji publicznych lub wydania stosownej decyzji. Organ pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. W dniu 10 lutego 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W replice do odpowiedzi na skargę skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie oraz odniosła się do zarzutów wysuniętych przez organ (k: 19-20 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy R. - jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") - zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu. Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje bowiem zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Różnica stanowisk dotyczy tego czy organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania punktów 2, 3 i 4 wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nie można postawić organowi zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia [...] listopada 2022 r. w zakresie punktu 3, gdyż organ w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił stronie odpowiedzi na pytanie 3 jej wniosku. W piśmie z dnia 17 listopada 2021 r. organ poinformował bowiem stronę, że Gmina R. nie jest właścicielem gruntów, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą zostać przeznaczone lub zostały przeznaczone do utworzenia podstrefy Parku Technologicznego w Gminie R. Przedmiotową odpowiedź organu z dnia 17 listopada 2022 r., jako pełną i wyczerpującą, uznać należy za czyniącą zadość obowiązkom informacyjnym z u.d.i.p. W ocenie Sądu, oczekiwane przez stronę w punkcie 2 wniosku informacje stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą one realizacji przez Gminę zadań publicznych w zakresie tworzenia na terenie Gminy miejsc pracy i informowania o podmiotach, w których powstały nowe miejsca pracy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p.). Również żądane przez stronę w punkcie 4 wniosku informacje stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą treści aktów administracyjnych i innych dokumentów urzędowych, związanych z przygotowaniami do utworzenia na terenie Gminy podstrefy parku technologicznego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p.). Żądane informacje związane są także z wydatkami ponoszonymi przez Gminę, a więc finansowanymi ze środków publicznych. Są to więc również informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ zobowiązany jest do udostępnienia skarżącej informacji żądanych w punkcie 2 i punkcie 4 wniosku, tj. informacji dotyczącej liczby utworzonych miejsc pracy w podanym przez stronę okresie oraz treść aktów administracyjnych oraz innych dokumentów urzędowych, dotyczących przygotowań do utworzenia podstrefy parku technologicznego na terenie Gminy. Sąd I instancji podkreślił, że organ w odpowiedzi z dnia 17 listopada 2022 r. ograniczył się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że żądane w punkcie 2 i 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ zauważył, że celem skarżącej było uzyskanie informacji, służących jej indywidualnemu interesowi. Jednakże organ również nie wyjaśnił, w jaki sposób informacje o liczbie utworzonych miejsc pracy i podmiotach tworzących te miejsca oraz informacje dotyczące podstrefy parku technologicznego miałyby zaspokoić jedynie indywidualny interes skarżącej. "Poza tym w odpowiedzi z dnia 17 listopada 2022 r. organ nie powoływał się na nadużycie przez skarżącą prawa do informacji publicznej, a ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę." W ocenie Sądu w konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał punktu 2 i 4 wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r., błędnie uznając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku w zakresie wskazanym, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stąd też należało zobowiązać organ do rozpoznania punktu 2 i 4 wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważącego traktowania wnioskodawczyni. W ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ jako adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawczyni pismo z dnia 17 listopada 2022 r. Z treści omawianego pisma wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez skarżącą informacji wskazując, że zadane pytania nr 2 i nr 4 nie stanowią informacji publicznej. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi zostało wydane na podstawie art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do punktu 3 wniosku strony. Jak już Sąd wyjaśnił, strona uzyskała informację w tym zakresie. O kosztach w postaci uiszczonego przez stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy R., zaskarżając wyrok w części tj. w punkcie I, II i IV oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądała skarżąca stanowiły informację publiczną. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę skarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wskazał, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zrzekł się prawa do rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. W takim przypadku autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość tym wymogom. Nie wskazano w niej na czym polegała błędna wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dokonana przez Sąd I instancji, ani jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu zdaniem organu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej organ upatruje wadliwej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez WSA we Wrocławiu w tym, że nie był on w "Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zatrudnia pracowników, ale sam wójt jako organ wykonawczy tych miejsc nie "tworzy". Gmina nie posiada również informacji o podmiotach, w których powstały nowe miejsca pracy". Całość uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się de facto nie do błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz do kwestionowania stwierdzonej przez WSA we Wrocławiu bezczynności organu, gdyż "organ słusznie wskazał, że informacje te nie stanowią informacji publicznych, stąd wyrok w tym zakresie o naruszeniu przez Sąd meriti ustawy o dostępie do informacji publicznej". Stwierdzić należy, że zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja w swojej istocie odnosi się w zasadzie do kwestionowania kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, a więc do kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a nie do prawidłowości wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, a zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Również pozostała część uzasadnienia skargi kasacyjnej, która koncentruje się na argumentacji nadużycia "prawa dostępu do informacji publicznej" przez skarżącą nie ma znaczenia dla przyjęcia wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ubocznie jedynie należy dodać, że podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1, czy art. 6 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5540/21). Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.