III OSK 2978/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1049/23 w sprawie ze skargi K. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXVIII/656/17 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (II SA/Bd 1049/23), w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 27 listopada 2017 r. nr XXXVIII/656/17 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu. W uzasadnieniu zapadłego wyroku sąd powołał się na następujące okoliczności sprawy. Mocą uchwały z 27 listopada 2017 r. nr XXXVIII/656/17 organ utworzył Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez skarżącego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wskazując, iż jest on właścicielem działki nr [...] przy ul. (...) w miejscowości Z., gmina [...] i domagając się stwierdzenia jej nieważności, w części obejmującej wskazaną działkę. Na okoliczność przysługiwania prawa własności skarżący przedstawił, po wezwaniu sądu, umowę przeniesienia własności ww. nieruchomości w formie aktu notarialnego. Z tego też tytułu skarżący wywodził swój interes prawny do zaskarżenia uchwały, zaznaczając, że jej treść powoduje istotne ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości, w tym jej zabudowy. W skardze zarzucono naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), ponieważ w zaskarżonej uchwale ww. działka skarżącego została wyłączona z możliwości jej zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia; a także art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normie zasadę równości wobec prawa, ponieważ kwestionowana uchwała nakłada na właściciela ww. działki ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak przedłożenia dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego, względnie oddalenie w przypadku braku podstaw do jej odrzucenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył historię utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, począwszy od powołania go rozporządzeniem nr 21/92 Wojewody Toruńskiego z 10 grudnia 1992 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu w województwie toruńskim oraz reorganizacji zarządzania parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Toruńskiego nr 27, poz. 178). Podał, że ostatnio obowiązującym rozporządzeniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego było rozporządzenie: nr 4/2009 z 14 kwietnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Kolejno, organem właściwym w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w związku ze zmianą przepisów ustawy o ochronie przyrody, stał się Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego, który podjął uchwałę nr VI/106/11 z 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Kuj. – Pom. nr 99, poz. 793) oraz obecnie obowiązującą uchwałę nr XXXVIlI/656/17 z 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz.Urz. Woj. Kuj.- Pom. poz. 4982). Dokonując historycznej analizy wszystkich zakazów obowiązujących na kwestionowanym obszarze tj. począwszy od 1992 r. do dziś, organ stwierdził, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej istniał od 2004 r. Natomiast Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwestię możliwości odstępstwa od zakazu zabudowy w szerokości 100 m strefy od linii brzegowej jezior C. i Ł. rozważył na etapie przygotowania obowiązującej uchwały nr XXXVIll/656/17 z 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. Po dokonanej analizie, wprowadzono na rzeczonym terenie odstępstwo od przedmiotowego zakazu (§ 5 pkt 7 ww. uchwały), tzn. zakaz zabudowy zmniejszono z obowiązującego pasa 100 m do około 40-60 metrów od brzegu Jeziora C., dając możliwość posadowienia obiektów budowlanych w odległości około 25 metrów od ul. [...]. Wychodząc naprzeciw tym samym możliwości niewyartykułowanym wtedy potrzebom właścicieli nieruchomości, wprowadzono także odstępstwo od zakazów "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych" oraz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu". W strefie utrzymanych zakazów rosną zadrzewienia nadwodne, które służą jako ważne ostoje dla występującej na tym terenie fauny, w tym ptactwa wodno-błotnego, które również są chronione w ramach przedmiotowej formy ochrony przyrody (§ 5 pkt 3 ww. uchwały). Organ podał, że wnioskowana działka posiada taką wielkość i kształt, że prawie w całości znajduje się w przybrzeżnej strefie 43 m, stanowiąc i tak już bardzo wąski korytarz ekologiczny. Ponadto zwrócono uwagę na żądanie skarżącego, tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, co do działki nr [...] przy ul. (...) w miejscowości Z., gmina [...]. Przy tak sformułowanym żądaniu, organ stwierdził, iż może się wyłącznie domyślać, że w skardze domagano się zmiany granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy poprzez całkowite wyłączenie ww. działki z tego obszaru. Skutkiem czego ww. działka nie stanowiłaby już obszaru chronionego krajobrazu i nie obowiązywałby na niej żaden z zakazów wprowadzonych uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 27 listopada 2017 r. np. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką. W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że żądanie skarżącego nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Jak wynika z uzasadnienia powołanego na wstępie wyroku w sprawie nie było sporne, że uchwała o ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu wyraża przepisy powszechnie obowiązujące na oznaczonym terenie, a tym samym przedmiotem zaskarżenia jest niewątpliwie sprawa z zakresu administracji publicznej. Należy jednak zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie regulacji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Warunkiem do wniesienia do sądu skargi na akt prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała (konkretny przepis prawa miejscowego) narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały – aktu prawa miejscowego, jako właściciel nieruchomości nią objętej, czyniąc skargę dopuszczalną. Kwestią sporną natomiast jest to, czy podjęty akt prawa miejscowego narusza interes skarżącego jako właściciela działki nr [...] przy ul. (...) w miejscowości Z., położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. Sąd po przeprowadzeniu kontroli legalności doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała z 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, nie narusza prawa, a przez to jest aktem w pełni legalnym. Zdaniem WSA, powołując się na treść art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nie zostały naruszone w jakikolwiek sposób przepisy regulujące postępowanie organu w przedmiocie zastosowania formy ochrony przyrody jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Projekt uchwały Sejmiku został pozytywnie uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin (Uchwała Rady Gminy Zbiczno z 27 października 2017r. nr XXXVIII/214/2017 w sprawie: uzgodnienia projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy) oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (postanowienie z 7 listopada 2017r. nr WST.622.2.2017.PS o uzgodnieniu projektu uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy). Działając na podstawie uchwały Nr XV/310/15 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 21 grudnia 2015 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania projektów aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., poz. 4690) oraz uchwały nr 41/1917/17 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 18 października 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie przyjęcia projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, przeprowadzono konsultacje projektu uchwały, które zakończyły się 15 listopada 2017 r. W ramach przeprowadzonych konsultacji nie wpłynęła żadna uwaga ani wniosek. Wskazując na art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W ujęciu historycznym Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy powołano rozporządzeniem nr 21/92 Wojewody Toruńskiego z 10 grudnia 1992 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu w województwie toruńskim oraz reorganizacji zarządzania parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego biorąc pod uwagę zmienione przepisy ustawy o ochronie przyrody, podjął uchwałę nr VI/106/11 z 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Kuj. – Pom. Nr 99, poz. 793) w części dotyczącej Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy zał. nr 22. Następnie w związku z podejmowaniem odrębnych uchwał dla poszczególnych obszarów chronionego krajobrazu, w dniu 24 sierpnia 2015 r. Sejmik podjął uchwałę nr X/260/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz.Urz. Woj. Kuj. – Pom., poz. 2581), która to uchwała obowiązuje po dziś dzień. Sąd zwrócił także uwagę na zmiany w ustawie o ochronie przyrody dokonane ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774, 1688), która weszła w życie 11 września 2015 r., w zakresie m.in. zakazu z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Zlecono przygotowanie oceny przyrodniczej z elementami audytu krajobrazowego Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, w formie opracowania zawierającego weryfikację w terenie i uściślenie przebiegu granicy przedmiotowego obszaru, wstępną delimitację krajobrazów obecnych w granicach obszaru oraz ich identyfikację typologiczną, charakterystykę oraz ocenę stanu zachowania i wartości krajobrazów wyróżnionych w obrębie Obszaru. W celu identyfikacji potrzeb rozwojowych gmin, których terytoria znajdują się w granicach Obszaru, dokonano szczegółowej analizy złożonych wniosków o odstępstwa od niektórych zakazów oraz przeprowadzono szczegółowe analizy potrzeb rozwojowych gmin zawartych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dokonano również wyróżnienia krajobrazów priorytetowych wraz z zaproponowaniem czynnej ich ochrony, mając na uwadze możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Ustalenie obszaru chronionego nastąpiło także w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 15 ust. 1 planu). Bezspornym jest, że w dacie uchylania zaskarżonej uchwały teren nabyty przez skarżącego, położony w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora nie był zabudowany. Ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie naruszyły tym samym zasady proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju poprzez władcze uregulowanie zakazu umocowanego w przepisach ustawy – art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Sąd meriti po zapoznaniu się z uzasadnieniem do zaskarżonej uchwały doszedł do przekonania, że zarówno zakazy w zabudowie jak i odstępstwa od powyższych ograniczeń nie zostały wprowadzone w sposób dowolny. Nie naruszają zasady proporcjonalności. Również i zarzut skarżącego dotyczący ograniczenia jego praw jako właściciela nie jest zasadny, bowiem Sejmik wykazał materialnoprawne podstawy do wprowadzenia obszaru chronionego krajobrazu, legitymizując organ do zastosowania przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Wystarczającym powodem wprowadzenia wyrażonego w nim zakazu jest wykazanie przesłanek ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, co, zostało uczynione w sposób przekonujący. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na zasadę zrównoważonego rozwoju i nałożone na władze publiczne obowiązki ochrony przyrody unormowane w Konstytucji RP. Zdaniem sądu w rozpoznanej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ zasady zrównoważonego rozwoju, bowiem jej nierespektowanie musiałoby zostać połączone w naruszeniem przez Sejmik przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustalających warunki ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 4 ustawy prawo budowlane. Przepisy te wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Ograniczenia wprowadzone w związku z uchwaleniem obszaru chronionego krajobrazu, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Konkludując, zaskarżona uchwała Sejmiku stanowiąc akt prawa miejscowego wprawdzie dotyka interesu prawnego skarżącego bowiem wraz z innymi przepisami w sposób władczy kształtuje sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru chronionego krajobrazu, ale nie narusza podanych w skardze przepisów prawa, stąd należy ją traktować jako akt w pełni legalny. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji stało się przedmiotem skargi kasacyjnej, w której zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. [przyp. – NSA] na skutek błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i błędnego uznania, że wprowadzone zakazy (czy też brak wyłączeń zakazów) jest prawidłowe – gdy tymczasem w rzeczywistości nie są one prawidłowe, albowiem naruszają one zasady proporcjonalności, a nadto są niecelowe i nie znajdują uzasadnienia w interesie publicznym ani w celach ochrony przyrody – a przeciwne rozważania sądu są oderwane od okoliczności sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a) p.p.s.a., b) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a) p.p.s.a. na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż narusza ona wskazane wyżej normy, albowiem objęcie działki skarżącego zakazami zabudowy nie może być traktowane jako legalne i prawidłowe, albowiem narusza to zasady proporcjonalności, zasadę wywarzenia interesu publicznego i prywatnego, a nadto nie jest uzasadnione względami ochrony przyrody. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości "oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji" i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się rozprawy. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący podniósł, że rozważania Sądu a quo są oderwane od okoliczności sprawy, tj. położenia działki skarżącego, istniejącej zabudowy w sąsiedztwie i parametrów działki, odwołując się w tej kwestii do argumentacji podniesionej w skardze, rozwijając podniesione zarzuty kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., czy też żadna z przesłanek, wymienionych w art. 189 p.p.s.a., rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Tym samym, to wskazane w treści skargi kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli realizowanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wyjściowo należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice instancyjnej weryfikacji wyroku Sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustawodawca w art. 174 p.p.s.a. przesądził jakiego rodzaju wadliwość może zostać zarzucona rozstrzygnięciu wojewódzkiego sądu administracyjnego i w konsekwencji, w jakich układach rozstrzygnięcie to może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania intencji skarżącego kasacyjnie podmiotu, podobnie jak nie posiada kompetencji do konwalidowania uchybień konstrukcyjnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając na uwadze tak wyznaczone ramy systemowe postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest chybiony. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała sejmiku województwa stanowiąca akt prawa miejscowego, a nie decyzja administracyjna wydana w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. WSA nie stosował więc przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego w sprawie indywidualnej. Już z tego powodu zarzut procesowy został wadliwie skonstruowany. Jeżeli skarżący kasacyjnie zmierzał do zakwestionowania stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji powinien był powołać się na naruszenie art. 133 § 1 lub art. 141 § 4 p.p.s.a., czego nie uczynił. Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołany przepis określa kompetencje jurydyczną w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwała sejmiku województwa. Dodatkowo wniosek kasacyjny o uchylenie wyroku oraz "poprzedzających go decyzji organów obu instancji" jest nietrafny, ponieważ w sprawie nie zapadły decyzje administracyjne dwóch instancji. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Powołując się na art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody skarżący kasacyjnie podważa zasadność ustanowienia zakazów zabudowy na terenie parku krajobrazowego, a zaskarżona uchwała dotyczy ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności przedmiotowej uchwały znajdowała oparcie w przepisach art. 23 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Powołany w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody odnosi się zatem do formy ochrony przyrody, która w ogóle nie została przyjęta w zaskarżonej uchwale. Reasumując, wobec wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości merytorycznej weryfikacji wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji i z tej przyczyny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.