III OSK 305/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1506/17 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.K. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. II SA/Wa 1506/17, oddalił skargę J.K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] lipca 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 23 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez przyjęcie niezgodnej z treścią tego przepisu wykładni i w konsekwencji błędne zastosowanie; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 19 ust. 3 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz art. 58 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez bezzasadne zaniechanie zastosowania wymienionych przepisów; b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej rozważań prawnych Sądu w sposób lakoniczny, bez wskazania dlaczego Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze odnoszące się do naruszenia przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego za niezasadne oraz na podstawie jakich przepisów prawa stwierdził, iż organ administracyjny dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego bez żadnego odniesienia się do zarzutów skargi w tym względzie, co w sposób znaczący utrudnia uzasadnienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania zarzutów formułowanych wobec treści skarżonej decyzji, a w konsekwencji brak poczynienia rzeczywistych ustaleń co do naruszeń tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jak również brak wykazania w uzasadnieniu wydanego wyroku okoliczności i dowodów stanowiących podstawę do ustaleń zawartych w tym uzasadnieniu, a jedynie powtórzenie skrótowe argumentacji zawartej w decyzji będącej przedmiotem skargi, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo istnienia jej uzasadnionych podstaw. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że Sąd I instancji stwierdził, iż art. 23 ust. 1 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z 16 kwietnia 2004 r., która wprowadziła do obrotu prawnego świadczenie w postaci odprawy mieszkaniowej, ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od [...] kwietnia 2004 r. Skarżący w treści skargi wskazał szczegółowo opis okoliczności faktycznych, w których bezsporny pozostaje fakt złożenia przez skarżącego przed dniem [...] czerwca 2004 r. wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, który to wniosek nie został rozpoznany. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej ustawę od dnia 1 lipca 2004 r. w sprawach wypłaty ekwiwalentu za rezygnację z kwatery dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rozpatrując wniosek osoby uprawnionej o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, złożony do dnia [...] czerwca 2004 r., a niezakończony zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy obowiązujące do dnia [...] czerwca 2004 r., uwzględniając uprawnienia do powierzchni użytkowej podstawowej przysługujące wnioskodawcy w dniu wypłaty ekwiwalentu, przyjmując jako podstawę obliczenia ekwiwalentu średnią cenę metra kwadratowego tej powierzchni, ustaloną przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dniu wejścia w życie tej ustawy. Kolejno zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. zmieniającej ustawę od dnia 1 lipca 2010 r. prawo do wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery z dniem [...] lipca 2011 r. stało się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy w brzmieniu od dnia 1 lipca 2010 r. Powyższe przekształcenie dotyczyło osób, które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej na podstawie ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., który nie został zakończony zawarciem umowy. Z powyższych regulacji wynika, że w sytuacji, gdy osoba, która do dnia 30 czerwca 2004 r. złożyła wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, jest uprawniona do jego otrzymania, a z dniem 1 lipca 2011 roku nabywa prawo do odprawy mieszkaniowej (pod warunkiem nie zakończenia omawianego wniosku zawarciem umowy). W niniejszej sprawie ziściła się hipoteza zawarta w ust. 3 cytowanego przepisu - bezskutecznie upłynął roczny termin na zrealizowanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego, prawo to stało się zatem prawem do odprawy mieszkaniowej. Wypłata odprawy mieszkaniowej Skarżącemu jest zatem kontynuacją sposobu realizacji prawa do kwatery nabytego pod rządami ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Skarżący nabył prawo do kwatery i przed tym dniem złożył wniosek o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery w żaden sposób nie może wywołać innego skutku, niż wyłącznie nabycie prawa do odprawy mieszkaniowej w sytuacji zdania kwatery. Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy, osoby, które nabyły prawo do emerytury wojskowej, zajmujący lokale mieszkalne w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w przypadku gdy lokale te są przeznaczone wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych pełniących służbę zawodową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej, w przypadku przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zajmowanego lokalu mieszkalnego otrzymują ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, na zasadach określonych w art. 19 ust. 3 ww. ustawy, a w przypadku niedokonania takiego przekazania podlegają z urzędu przekwaterowaniu do lokalu zamiennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) postawiony został jako pierwszy zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz art. 58 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez bezzasadne zaniechanie zastosowania wymienionych przepisów. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowi o prawie do ekwiwalentu pieniężnego dla osób, które nabyły prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej oraz członków ich rodzin, w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, w przypadku obowiązku przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast art. 19 ust. 3 tej ustawy, do stosowania którego odsyła art. 22 ust. 3, mówi o zasadach i reżimie prawnym, jaki należy stosować przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego. Żadnego z tych przepisów, które stanowią o uprawnieniach materialnoprawnych żołnierzy oraz członków ich rodzin i zasadach ich realizacji pod rządami właściwego prawa, nie można zaliczyć do przepisów postępowania. Są to przepisy prawa materialnego i ich ewentualne naruszenie można byłoby podnosić tylko w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). To samo dotyczy art. 58 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który odnosił się do zasad sprzedaży lokali (pomijając już brak jakiegokolwiek związku tego ostatniego przepisu z poprzednimi). W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że "Nie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne" (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. I OSK 632/19, LEX nr 3015141; wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r. II GSK 643/11, LEX nr 1223949). Już więc choćby tylko z tego powodu powyższe zarzuty należałoby uznać za niezasadne. Zatem tylko na marginesie zauważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania (zgodnie z żądaniem strony) była wypłata odprawy mieszkaniowej, a obydwa powołane wyżej przepisy (art. 22 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.) regulują prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prawo do ekwiwalentu pieniężnego, przewidziane w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., nie przekształciło się w prawo do odprawy mieszkaniowej, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143 ze zm.). Przepis art. 17 ust. 1 tej ostatniej ustawy dotyczy osób, "które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r." Wniosek złożony "na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1" nie jest tożsamy z osobnym uprawnieniem do ekwiwalentu pieniężnego, wynikającym z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., gdyż ta ostatnia nie jest ustawą "zmienianą w art. 1". Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, z późn. zm.). Przekształcenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego w prawo do odprawy mieszkaniowej, o jakim mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z 22 stycznia 2010 r., dotyczy wniosku, "który do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie został zakończony zawarciem umowy" i upłynął termin, o którym mowa w ust. 1, albo złożone zostało oświadczenie, o którym mowa w ust. 2. Tych dwóch uprawnień (z art. 22 ust. 2 ustawy z 2004 r. i z art. 17 ustawy z 2010 r.) nie można utożsamiać, gdyż pierwsze odnosi się do uprawnienia związanego z obowiązkiem zwolnienia (przekazania) lokalu mieszkalnego, a drugi przepis reguluje przekształcenie uprawnienia wynikającego ze złożenia wniosku o ekwiwalent przed 30 czerwca 2004 r. Innymi słowy, uprawnienie do ekwiwalentu z art. 22 ust. 2 ustawy z 2004 r. nie wynika ze złożenia wniosku przed 30 czerwca 2004 r. (do czego odnosi się art. 17 ustawy z 2010 r.), ale z obowiązku przekazania lokalu mieszkalnego wcześniej już przydzielonego. Odesłanie do stosowania przy wypłacie ekwiwalentu z art. 22 ust. 2 zasad z art. 19 ust. 3 ustawy z 2004 r. nie zmienia (na gruncie art. 17 ustawy z 2010 r.) "źródła" czy przesłanki uprawnienia do ekwiwalentu. W odniesieniu do regulacji zawartej w art. 17 ustawy z 22 stycznia 2010 r. należy mieć jeszcze na uwadze, że J.K. pismem z [...] listopada 2004 r. (a więc na kilka lat przed wejściem w życie art. 17 ustawy z 22 stycznia 2010 r.) wycofał wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Późniejsze oświadczenie (z [...] czerwca 2017 r.) o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z [...] listopada 2004 r., co do jego skuteczności nie podlega ocenie ani organów administracji, ani sądu administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, podlegająca ewentualnej ocenie tylko sądów powszechnych. W takich okolicznościach, skoro wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, złożony na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2004 r., został wycofany na kilka lat przed wejściem w życie art. 17 ustawy z 22 stycznia 2010 r., to trudno mówić o tym, że do dnia wejścia w życie tej ostatniej ustawy sprawa wniosku nie został zakończona zawarciem umowy i zachowane zostało prawo do wypłaty ekwiwalentu w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy z 2010 r. (ust. 1 art. 17), które następnie miałoby podlegać przekształceniu w prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 17 ust. 3). Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który miałby polegać na lakoniczności rozważań Sądu I instancji, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku rozpoznania zarzutów formułowanych wobec treści skarżonej decyzji, a w konsekwencji brak poczynienia rzeczywistych ustaleń co do naruszeń tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzut ten jest bowiem nazbyt ogólny, aby można było się do niego odnieść. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, do jakich okoliczności nie odniósł się Sąd I instancji, zarówno jeśli chodzi o podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i do jakich zarzutów skargi Sąd ten się nie odniósł oraz jaki był wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Nie wystarczy bowiem abstrakcyjnie odwołać się do poglądów wyrażonych przez NSA w innej sprawie, o odmiennych okolicznościach i podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Z rozważań Sądu I instancji wynika, że z uwagi na datę zwolnienia skarżącego ze służby i datę złożenia wniosku, zastosowanie w sprawie miał art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu z chwili orzekania przez organy i ten przepis poddany został wykładni, a art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z 22 stycznia 2010 r. nie miały w tej sprawie zastosowania (str. 10 uzasadnienia Sądu I instancji). Takie stanowisko poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego poprawności nie można zwalczać za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty procesowe nie zostały uzasadnione, więc nie można się do nich odnieść. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 23 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zauważyć należy, że pierwszy z tych przepisów (art. 23 ust. 3) nie miał w ogóle w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on prawa do odprawy mieszkaniowej członków rodziny żołnierza na skutek jego śmierci, a w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek samego żołnierza. Jeśli zaś chodzi o wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalone już w orzecznictwie stanowisko, do którego odwołał się Sąd I instancji, że "Odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej posługuje się bowiem bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Taki zabieg ma, w ocenie Sądu, swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca posłużyłby się zwrotem "żołnierzowi zwolnionemu". Jednym słowem zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi, który zwalniany jest ze służby stałej lub kontraktowej i równocześnie żołnierz ten nabył prawo do emerytury lub renty wojskowej" (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. I OSK 1442/16, LEX nr 2475612). Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, jak i zastosowanie w tej sprawie art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie narusza więc prawa, skoro skarżący został zwolniony ze służby i uzyskał uprawnienia emerytalne [...] lutego 2004 r. Zaznaczyć jedynie należy, że sprawa niniejsza została rozstrzygnięta na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wynik tej sprawy nie przesądza natomiast o ewentualnych uprawnieniach skarżącego na gruncie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. i o konsekwencjach wynikających z tego ostatniego przepisu, gdyż o tym dotychczas nie rozstrzygano (poza przekwaterowaniem do lokalu zamiennego). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.