III OSK 3264/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 14/20 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Starosty [...] [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 14/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Starosty [...] [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie punktu 1 i 2 wniosku w terminie [...] dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2/ stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ oddalił skargę w pozostałej części, 4/ zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. zawierającym 4 punkty, M. Z. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, błędne jest stanowisko organu, że informacje punktu 1 i 2 wniosku dotyczące udostępnienia kserokopii dokumentów (protokołu pokontrolnego wraz z załącznikami, zaleceń i wniosków pokontrolnych wraz z ewentualnymi załącznikami) dotyczących kontroli przeprowadzonej w 2019 r. w zakresie wynagrodzenia skarżącej, nie stanowią informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko WSA w Kielcach wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z działalnością państwa. Skarżąca zatrudniona była w Starostwie [...] w [...] na stanowisku Skarbnika [...] [...]. Wynagrodzenie wypłacane skarbnikowi pochodzi ze środków publicznych, a informacje związane z jego wynagrodzeniem są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą zasad i sposobu wydatkowania środków publicznych na opłacenie wynagrodzenia osoby pełniącej w Starostwie funkcje publiczne (art. 6 pkt 2 lit. d i f, pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Charakteru tych informacji nie zmienia fakt, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zwróciła się osoba, która pełniła funkcję publiczną i z tego tytułu otrzymywała wynagrodzenie. Wobec powyższego odpowiedź organu z powołaniem się na brak podstaw do uznania żądanych informacji za informację publiczną doprowadziła do bezczynności w rozpoznaniu wniosku w części dotyczącej punktu 1 i 2. WSA w Kielcach przyznał natomiast rację organowi, że nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku w zakresie punktu 3 i 4 dotyczącego akt postępowania karnego, z uwagi na szczególny tryb uregulowany w Kodeksie postępowania karnego (art. 156 § 1 k.p.k.) przewidziany dla udostępnienia informacji znajdującej się w aktach postępowania przygotowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w punkcie 1, 2 i 4. W trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej działała w kierunku uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne występując o przedstawienie w zakresie "jej wynagrodzenia", w sytuacji gdy dokumenty te były jej znane, ponieważ dotyczyły jej danych, a czynności kontrolne polegały na ich analizie w wyciąganiu stosownych wniosków, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że informacja dotycząca wynagrodzenia skarżącej spełniała przesłanki informacji publicznej uregulowanej przepisami Konstytucji i u.d.i.p. w sytuacji, gdy wystąpiła o dane jej znane, dotyczące jej wynagrodzenia; 2/ przepisów postępowania: - art. 91 § 2 i § 3 p.p.s.a. polegające na pominięciu wysłuchania skarżącej lub żądania informacji uzupełniającej, obejmującej wyjaśnienia przyczyny i zakresu różnicy pomiędzy treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do organu a treścią skargi złożonej do Sądu, skutkującej przekonaniem, że Sąd rozpoznawał skargę w zakresie różniącym się od ww. wniosku. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje zakwalifikowanie przez Sąd żądanej wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. w punktach 1 i 2 informacji – jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 pkt 2 lit. d i f, pkt 5 lit. c u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest trafne, należy bowiem podzielić argumentację tego Sądu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 91 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie można zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że dopuścił się istotnego zaniechania w postaci wezwania skarżącej na rozprawę w celu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią wniosku złożonego do organu, a przytoczoną w treści skargi. Na uwadze należy mieć fakt, że sprawa została początkowo wyznaczona do rozpoznania na rozprawie, jednakże z uwagi na ogłoszenie na terytorium kraju stanu epidemii – rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.) oraz związane z tym wymogi i ograniczenia zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału [...] z [...] maja 2020 r. sprawa skierowana została na posiedzenie niejawne. Sąd I instancji, zachowując prawo do rzetelnego procesu, umożliwił skarżącej przedstawienie swojego stanowiska w sprawie doręczając jej odpis odpowiedzi na skargę, a wobec braku jej stanowiska aby złożyła do organu inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, niż ten z [...] stycznia 2020 r., prawidłowo przyjął, że skarga na bezczynność organu dotyczy rozpoznania tego wniosku. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez informację publiczną należy rozumieć każdą informację o sprawach publicznych. Informacja o majątku publicznym stanowi zatem informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników Starostwa, ponieważ wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok NSA z [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...], z [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...], z [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...]). Przedstawione rozważania uprawniają do twierdzenia, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, natomiast ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiega się o jej udostępnienie. W tej sytuacji, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że żądane w punkcie 1 i 2 wniosku informacje dotyczące wynagrodzenia Skarbnika Starostwa, jako dotyczące zasad i sposobu wydatkowania środków publicznych na opłacenie wynagrodzenia osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią informację publiczną, bez względu na to, kto się o nią ubiega. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocena zasadności złożonej skargi w pełni odpowiada prawu. Wniosek skarżącej w zakresie punktu 1 i 2 powinien bowiem być rozpoznany przez skarżący kasacyjnie organ w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a nie został. Żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.