III OSK 348/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 926/17 w sprawie ze skargi B. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 9 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 926/17 odrzucił skargę B. S. (dalej: "skarżący") na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] (oznaczone przez Sąd jako decyzja) w przedmiocie złożenia propozycji pracy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący [...] sierpnia 2017 r. wniósł skargę na pismo z [...] lipca 2017 r. w związku ze złożoną mu [...] maja 2017 r. propozycją pracy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pełnił służbę w Służbie Celnej w Izbie Celnej w [...] od [...] marca 1993 r. do końca lutego 2017 r., ostatnio na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu oficerskim komisarza celnego. W związku z wejściem w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm., dalej: "pwKAS") otrzymał propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w ramach korpusu służby cywilnej, z którą się nie zgadza, gdyż uważa, że powinien otrzymać propozycję służby. Propozycja nie zawierała żadnego pouczenia co do trybu odwoławczego. W jego ocenie propozycja pracy niezależnie od tego czy zostałaby przyjęta czy nie, wywołuje skutek w postaci zwolnienia ze służby. Skarżący wyjaśnił, że przyjął propozycję pracy pod przymusem prawnym i ekonomicznym, ale nie zmienia to faktu, że nie zgadza się z tym, że przedstawiono propozycję pracy zamiast propozycji służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wnosił o odrzucenie skargi, gdyż w jego ocenie skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżone pismo nie jest aktem ani czynnością ani decyzją administracyjną. Postępowanie, w którym składana jest propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnoprawnego, a jest aktem cywilnoprawnym. Wskazywał, że przedmiotowa propozycja – pismo w sposób władczy niczego nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe warunki pracy. Osoba, do której jest kierowana zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej propozycja pracy w korpusie służby cywilnej jest uzewnętrznieniem woli organu o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby (wydania innego aktu organ nie przewiduje). Złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy niezależnie od tego, czy propozycja zostałaby przyjęta, czy też nie, oznacza utratę statusu funkcjonariusza służby mundurowej i ustanie stosunku administracyjno - prawnego jakim jest stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Złożona propozycja wskazuje podstawę prawą i w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną skarżącego, do którego jest skierowana i dlatego, mimo braku jednoznacznych uregulowań, należy uznać ją za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. o zwolnieniu ze służby. Takie zaś decyzje podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej: "uKAS"). Jednocześnie pomimo uznania, że skarga podlega kognicji sądu administracyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") z uwagi, iż została złożona na decyzję organu pierwszej instancji. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona pisemna propozycja pracy złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariuszowi służby mundurowej, stanowiąca równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Wobec powyższego z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, skarga jako złożona na decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna. Na powyższe postanowienie Dyrektor Administracji Skarbowej w [...] złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jak również o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust, 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności skargi jako przedwczesnej, bowiem złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, gdyż - jak wskazał Sąd - pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej złożona funkcjonariuszowi i służby mundurowej, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k,p.a. stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej a w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a tym samym błędne przesądzenie, że propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącemu jest decyzją administracyjną, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji gdy propozycja pracy jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, które dla wywołania określonych skutków prawnych wymaga bezwzględnego złożenia oświadczenia woli przez funkcjonariusza, co oznacza, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, 2. przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., z uwagi na uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, bowiem przedwczesnej, gdyż złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, bo nie została wydana decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na odwołanie od propozycji i zatrudnienia, w sytuacji gdy propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż propozycja jest oświadczeniem woli pracodawcy (nie zaś władzy), o charakterze cywilnoprawnym, które musi być zaakceptowane przez funkcjonariusza, co oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego, 3. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust, 7, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pwKAS oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 45, art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn aniżeli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy jest decyzją administracyjną i do tego decyzją o zwolnieniu ze służby i propozycja ta podlega kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy złożona propozycja pracy nie jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, lecz stanowi jedynie ofertę ukształtowania na nowo warunków zatrudnienia, która uzależniona jest od woli adresata propozycji, a powyższe ma niebagatelne znaczenie w kontekście przepisu art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, 4. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem tego przepisu w szczególności przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji błędnej oceny "propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 roku", z uwagi na nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, że "propozycja zatrudnienia" jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, bowiem Sąd poza odwołaniem się do poprzednich uregulowań dotyczących reform służby celnej nie wskazał na elementy konstrukcyjne, z których miałoby wynikać, że propozycja zatrudnienia jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wypełnia definicje aktu administracyjnego), tym bardziej, że ustawodawca tylko co do "propozycji służby" przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej "propozycji zatrudnienia", a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, 5. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7, w zw. z art, 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika Krajowej Administracji Skarbowej wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, 6. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z ark 107 § 1 k.p.a., z uwagi na błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 pwKAS, niezależnie od tego czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję czy też odmówi jej przyjęcia prowadzi do zakończenia stosunku służby przez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji, gdy przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 pwKAS), i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 pwKAS) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania, 7. prawa materialnego, tj. art. 165 ust, 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjęta czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniem ze służby, na którą funkcjonariuszowi/skarżącemu przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Z powyższego zatem wynika - wbrew stanowisku Sądu - że w każdym ww. przypadku to od decyzji funkcjonariusza (przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia) zależy czy stosunek służby wygaśnie czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że skutek ten następuje poprzez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, 8. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z 170 ust. 3 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. będące propozycją zatrudnienia jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 pwKAS), w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 pwKAS traktowane jest jak zwolnienie ze służby, nadto w sytuacji gdy propozycja j zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo lecz dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza (oświadczenie woli o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia), a poza sporem jest, że skarżący 8 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy, 9. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy pwKAS i w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przyjęcie propozycji pracy, której przyjęcie przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy jest decyzją skutkującą zwolnieniem ze służby, w sytuacji gdy ustawodawca zwolnienie ze służby wiąże tylko z wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pwKAS, co jednocześnie nie zmienia charakteru prawnego propozycji pracy, która nie jest w ogóle decyzją administracyjną a tym samym o skutku zwalniającym ze służby, ani aktem lub czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym pracodawcy, 10. prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stosowania wykładni prokonstytucyjnej, gdyż nie zachodzi pominięcie ustawodawcze polegające według Sądu na tym, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS) nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy, ponadto przez zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej powoduje, że mimo uregulowania w ten sam sposób sytuacji prawnej dwóch grup zawodowych zatrudnionych w Krajowej Administracji Skarbowej (funkcjonariuszy i pracowników) w przypadku otrzymania propozycji pracy, doszło do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej - w tym prawa do sądu - funkcjonariuszy i pracowników, odmawiając tym samym pracownikom prawa gwarancji ochrony stosunku pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Na powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną złożył także skarżący, którą następnie cofnął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 22 sierpnia 2018 r. umorzył postępowania kasacyjne wszczęte ze skargi kasacyjnej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty i argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, jednak nie mogło doprowadzić to do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pomimo bowiem, że powody odrzucenia skargi wskazane przez Sąd pierwszej instancji są chybione, samo odrzucenie skargi było zasadne. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle prawa zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy podlega kontroli sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z organem, że propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1947 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach Krajowej Administracji Skarbowej została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 pwKAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 pwKAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej. Stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym miejscu należy rozważyć czym w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności : 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. W przypadku zaś czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V LexisNexis 2011). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 pwKAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 pwKAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 pwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 pwKAS). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 pwKAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Jak przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej organu, pomimo, iż okazały się zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 p.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wadliwe było jego uzasadnienie, gdyż skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, a nie jako niedopuszczalna z innych przyczyn (przedwczesna) - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak mylnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Dla tej sprawy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wynikają zatem z niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).