III OSK 355/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 469/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 22 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 22 marca 2023 r. w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę zaskarżonego przez spółkę zarządzenia pokontrolnego stanowiły art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki od 24 listopada 2022 r. do 1 lutego 2023 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w zarządzeniu pokontrolnym organ zobowiązał spółkę do: 1. dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie zużycia papieru impregnowanego do postformingu oraz klejów i dodatków do produkcji surowej płyty; 2. dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie ilości magazynowania mocznika, kleju PF11 oraz utwardzacza; 3. dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie magazynowania, w miejscu powstawania wód opadowych i roztopowych kategorii II, materiału stanowiącego materiał drzewny o składzie takim jak drewno naturalne z lasów; 4. dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie magazynowania odpadów drewna poużytkowego; 5. przekazywania odpadów wytworzonych podmiotom spełniającym wymagania posiadanego pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu I instancji, zarządzenie pokontrolne zawierało uzasadnienie, które wyjaśniło dlaczego organ Inspekcji Ochrony Środowiska sformułował treść działań jakie powinna podjąć spółka w celu eliminacji stwierdzonych uchybień. Ponadto, treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada ustaleniom kontroli, opisanym szczegółowo w protokole kontroli. Każdemu z tych ustaleń organ przypisał prawidłową kwalifikację prawną oraz dokonał uzasadnienia wskazując na okoliczności faktyczne. Organ w zarządzeniu pokontrolnym odniósł się również do uwag i wyjaśnień, które w odniesieniu do wyników kontroli sformułowała spółka. W protokole kontroli w części 2 w tabelarycznej formie szczegółowo wymieniono wykryte nieprawidłowości, sposób ich ustalenia i dokumentacji jak również rodzaj naruszonego obowiązku (naruszenia pozwolenia zintegrowanego lub "bezpośrednie naruszenie prawa"). W części trzeciej organ przedstawił również w formie tabelarycznej rodzaj poszczególnych nieprawidłowości, zastosowaną sankcję oraz jej podstawę prawną. Pozwala to ustalić rodzaj nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, jak również ich kwalifikację praną. W ocenie Sądu I instancji, formułując wytyczne organ w zarzadzaniu pokontrolnym wyczerpująco je uargumentował oraz powiązał z ustaleniami kontroli. Organ odnośnie do obowiązków określonych w pkt 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego w treści uzasadnienia powiązał je zarówno z ustaleniami kontroli (doszło do przekroczenia norm) jak również wynikającymi z pozwolenia zintegrowanego obowiązkami nałożonymi na spółkę (s. 9 i 10 protokołu kontroli). Odnośnie do obowiązku sformułowanego w pkt 3 i 4 zarządzenia pokontrolnego organ wyjaśnił, że: oględziny przeprowadzone 11 stycznia 2023 r., "na placu surowca (vis a vis obiektu nr 102)", w jednym boksie ograniczonym kłodami drewna, wykazały magazynowanie na placu uszczelnionym masą bitumiczną kawałków sklejki, płyty wiórowej i drewna, wskazane przez przedstawicieli spółki jako przyjęte z zewnątrz produkty o statusie produktu ubocznego. Natomiast w drugim boksie znajdował się materiał w postaci rozdrobnionych płyt wiórowych wskazanych jako materiał do recyklingu wewnętrznego, który nie stanowi odpadu. Organ wskazał także, że w punkcie 11.1.1.3 pozwolenia zintegrowanego (decyzja Starosty Olsztyńskiego z 24 czerwca 2019 r.) wskazano, że miejscem powstawania wód opadowych i roztopowych kategorii II może być teren magazynowania drewna o pochodzeniu i składzie naturalnym, pochodzącego z lasów i tartaków jako surowiec np. drewno okrągłe, opoły, zrzyny, zrębki i z terenu parkingów samochodów ciężarowych. Oznacza to, że treść obowiązków zarządzenia pokontrolnego korespondowała z ustaleniami kontroli. Organ omówił przy tym uwagi jakie zgłosiła w tym zakresie spółka, ale nie miał obowiązku uznać zastrzeżeń kontrolowanego podmiotu. Przedstawiciel spółki przedłożył oświadczenie (załącznik nr 45 protokołu kontroli), w którym poinformował, że rozdrobnione kawałki płyt wiórowych pochodzą z tzw. recyklingu wewnętrznego, tj. wykorzystania wadliwych płyt wiórowych, które zawracane są do tego samego procesu technologicznego. Organ odnosząc się do stanowiska spółki wskazał, że gromadzone na placu zmieszane kawałki płyt wiórowych i drewna nie stanowią materiału do recyklingu wewnętrznego, a wyjaśnienia przedstawiciela spółki były sprzeczne ze stanem faktycznym stwierdzonym w trakcie kontroli. Zgodnie z pkt VII.3.3.1. pozwolenia zintegrowanego, do recyklingu wewnętrznego możliwe jest kierowanie jedynie "odrzuconych płyt II i III klasy oraz fragmentów płyt z przycięcia na wymiar", natomiast nie wskazano na możliwość kierowania do recyklingu wewnętrznego mieszaniny kawałków płyt wiórowych z kawałkami drewna. Ponadto organ wskazał, że do recyklingu wewnętrznego możliwe jest wykorzystanie odrzuconych płyt lub fragmentów płyt z przycięcia na wymiar, a nie rozdrobnionych płyt. W pozwoleniu zintegrowanym nie przewidziano możliwości magazynowania odrzuconych płyt wiórowych oraz fragmentów płyt z przycięcia na wymiar przed ich skierowaniem do recyklingu wewnętrznego. W zakresie obowiązku określonego w pkt 5 zarządzenia pokontrolnego, organ wskazał, że jak wynika z okazanych dokumentów, część odpadów była przekazywana podmiotom posiadającym uprawnienia do zbierania odpadów. Było to niezgodne z pkt III.3.1.3 pozwolenia zintegrowanego (tabela nr 14), gdzie jako sposób dalszego postępowania z odpadami dla większości odpadów wskazano: "Przekazanie zewnętrznej firmie posiadającej zezwolenie w zakresie przetwarzania odpadów, w celu odzysku lub unieszkodliwiania (w przypadku braku możliwości odzysku), transport za pomocą firmy zewnętrznej posiadającej stosowne uprawnienia". Organ zastrzegł, że zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli spółki, po wydanym po poprzedniej kontroli planowej zarządzeniu pokontrolnym, spółka złożyła wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego między innymi w zakresie tabeli nr 14, w celu spójności ustaleń poprzedzających tabelę i uzyskaniu możliwości przekazywania odpadów podmiotom posiadającym stosowane zezwolenia (na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów). W dacie obecnej kontroli do zmiany pozwolenia zintegrowanego jednak nie doszło. Sąd I instancji podkreślił, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Organ mógł zatem zobowiązać spółkę do "skrupulatnego" przestrzegania warunków udzielonego pozwalania zintegrowanego, jeśli te były naruszane. W poszczególnych wytycznych organ dookreślił "sferę działalności wymagającą poprawy", np. dotrzymywanie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie ilości magazynowania mocznika, kleju PF11 oraz utwardzacza. Organ nie był zobowiązany dookreślać maksymalnych wielkości, bowiem te wynikają z treści pozwolenia zintegrowanego. Sąd I instancji podkreślił także, że jeżeli w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego naprawione zostały uchybienia których to zarządzenie dotyczy, to nie oznacza to wadliwości tego aktu, ale stanowi dowód, że adresat zarządzenia pokontrolnego wyeliminował przyczyny wystąpienia nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. jak i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a także w związku z art. 11 ust. 3 tej ustawy oraz art. 45 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.) w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). Polegało to między innymi na wadliwej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w wyniku błędnego przyjęcia, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne sąd powinien opierać się wyłącznie na protokole kontroli, bez zbadania legalności ujętych w nim ustaleń faktycznych, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w protokole kontroli organ przestrzegał art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie spółki, zarządzenie pokontrolne jest aktem podlegającym weryfikacji co do jego prawidłowości nie tylko na podstawie przepisów ustawy, ale i wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz w związku z art. 2, art. 7. art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 184 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) i w rezultacie dokonanie wadliwej kontroli zarządzenia pokontrolnego przyjmując, że do nałożenia na stronę obowiązków o charakterze władczym w postaci zarządzenia pokontrolnego wystarczające są wyłącznie stwierdzenia organu ujęte w protokole kontroli, niepoparte jednoznacznym materiałem dowodowym, w tym bez właściwego odniesienia się do argumentów prezentowanych przez spółkę. Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi spółki przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zarządzenia pokontrolnego w całości. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Spółka wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokacko-radcowskiego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii z 31 marca 2023 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz oddalenie wniosków dowodowych spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji dokonał. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 146 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. jak i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a także w związku z art. 11 ust. 3 tej ustawy oraz art. 45 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP. Uzasadnienie powyższego zarzutu stanowi w znacznej mierze polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku i prawidłowo zakreślonym przez Sąd I instancji zakresem kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego. Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w istocie ogólnie sformułowane i nie podważa konkretnymi zarzutami poszczególnych elementów zarządzenia pokontrolnego, koncentrując się przede wszystkim na wykazaniu konieczności szerszego niż przyjęty przez Sąd I instancji zakresu kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego. Spółka wskazuje na wyjęte z kontekstu całego rozstrzygnięcia fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pomijając szczegółowe odniesienie się przez Sąd I instancji do konkretnych naruszeń stwierdzonych podczas kontroli i uwzględnionych w zarządzeniu pokontrolnym. Spółka wskazuje między innymi na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ Inspekcji Ochrony Środowiska, należy traktować jako organ specjalistyczny, którego pracownicy posiadają wiedzę specjalną i kompetencje oraz aparat narzędziowy do poczynienia własnych spostrzeżeń, ocen, opinii, a także mogą wyrażać merytoryczne stanowiska w konkretnej sprawie i o określonej treści. Jest to stanowisko oczywiście prawidłowe i wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przykładowo, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek lub wykonywania innych czynności kontrolnych, w tym z użyciem bezzałogowych statków powietrznych, w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, w kontrolowanym środku transportu, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych (pkt 2), oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu (pkt 4), a także oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych (pkt 5). Bez znaczenia jest przy tym, że formułując stanowisko w zakresie specjalistycznego charakteru organów Inspekcji Ochrony Środowiska Sąd I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 906/18. Sąd I instancji zacytował ten wyrok wyłącznie w odniesieniu do wskazanego wyżej stanowiska, a bez znaczenia w tej konkretnej sprawie są pozostałe fragmenty uzasadnienia tego wyroku, odnoszące się do innej sytuacji prawnej i faktycznej. Spółka nie podważyła także skutecznie stanowiska, że treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada ustaleniom poczynionym podczas kontroli, wskazując pięć uchybień. W ocenie spółki, zarządzenie pokontrolne ogólnikowo odnosi się do ustaleń kontroli, bez wskazania podstawy prawnej w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń, a w jego uzasadnieniu (poza podaniem nieprawidłowości i przytoczenia stanowiska spółki) brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlatego wskazana argumentacja spółki nie została uwzględniona. Stanowisko to nie jest prawidłowe i pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych naruszeń, uwzględniając ustalenia kontroli stanowiące podstawę ich uwzględnienia w zarządzeniu pokontrolnym, a także stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na zastrzeżenia spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło także do naruszenia powołanych przepisów przez nie dość jednoznaczne określenie treści działań w zarządzeniu pokontrolnym. Również w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Zalecenia wynikające z pozwolenia zintegrowanego zostały określone wystarczająco precyzyjnie, odnosząc się do konkretnych form działalności spółki i uwzględniając ustalenia pozwolenia zintegrowanego w tym zakresie. To na spółce ciąży obowiązek przestrzegania pozwolenia zintegrowanego, a przedmiotowe zarządzenie pokontrolne stanowi jedynie przypomnienie o obowiązkach w tym zakresie. Ponadto w ramach zarzutów procesowych spółka zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do naruszeń, które występowały w przeszłości i nie mają już miejsca. Spółka podkreśliła, że zarządzenie pokontrolne powinno odnosić się tylko do takich naruszeń, które mają potwierdzenie w ustaleniach kontroli i są aktualne "na moment" wydania zarządzenia pokontrolnego. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Jak już wielokrotnie podkreślano, podstawą zarządzenia pokontrolnego są ustalenia kontroli. Stanowisko spółki prowadziłoby do nieuzasadnionego przyjęcia, że organ Inspekcji Ochrony Środowiska jest zobowiązany przeprowadzić dodatkową kontrolę w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego w celu potwierdzenia aktualności ustaleń poprzedniej kontroli, co jest oczywiście nieprawidłowe i z punktu widzenia działalności organów Inspekcji Ochrony Środowiska niewykonalne. Co jednak bardziej istotne, obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego. Stąd też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego niektóre lub nawet wszystkie zalecenia są już nieaktualne, to świadczy to jedynie o usunięciu naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. W konsekwencji uznać należy, że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz w związku z art. 2, art. 7. art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 184 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zarzuty te opierają się w istocie na tożsamym uzasadnieniu jak zarzuty procesowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka nie wykazała, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego spółki. Przede wszystkim, spółka złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu w postaci opinii prywatnej na okoliczność prawidłowości ustaleń faktycznych kontroli, których sądy administracyjne co do zasady nie kontrolują. Ponadto, opinia ta została sporządzona już po wniesieniu skargi, a zatem nie mogła być uwzględniona przez organ przy rozstrzygnięciu sprawy. Przede wszystkim jednak niedopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ponieważ obowiązek w zakresie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego spoczywa na wojewódzkim sądzie administracyjnym. Zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To natomiast oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania nowego stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy, szczególnie w sytuacji, w której przedmiotem kontroli jest zarządzenie pokontrolne wydawane poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym i oparte na ustaleniach kontroli prowadzonej przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.