III OSK 379/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 620/21 w sprawie ze skargi S.D. na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...], nr [...] w przedmiocie gospodarowania opakowaniami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 620/21, oddalił skargę S.D. (dalej: skarżący kasacyjnie), na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...], nr [...] w przedmiocie gospodarowania opakowaniami. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący kasacyjnie zarzucając zaskarżonemu wyrokowi I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.: 1) art. 8 pkt 23 lit. c ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1114 ze zm.) – dalej: ustawa o gospodarce opakowaniami poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie jest podmiotem wprowadzającym produkty w opakowaniach w sytuacji, gdy prowadzi on jednostkę handlu detalicznego o powierzchni handlowej poniżej 500 m2 i sprzedaje produkty pakowane w tej jednostce, wobec czego nie podlega definicji wprowadzającego produkty w opakowaniach i w konsekwencji uznanie, że podlega obowiązkom wynikającym z art. 78 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 17 ust. 1 o ustawy o gospodarce opakowaniami i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779) – dalej: ustawa o odpadach; 2) art. 8 pkt 24 w zw. z art. 8 pkt 23 lit. c ustawy o gospodarce opakowaniami, poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie wprowadza do obrotu produkty w opakowaniach zgodnie z definicją zawartą w pkt 24 i poprzez to jest podmiotem "wprowadzającym produkty w opakowaniach - pkt 23". II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, tj.: 1) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.) – dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydanie zarządzenia pokontrolnego było niezasadne; 2) art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce opakowaniami, w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach, a w sprawie bezspornie ustalono, że towar z magazynu trafia do detalicznej placówki handlowej o powierzchni poniżej 500 m2 "luzem", bez opakowania i jest w niej sprzedawany w warunkach, których nie obejmuje definicja z art. 8 pkt 23 lit. c cytowanej ustawy tj. przez jednostkę handlu detalicznego o powierzchni handlowej poniżej 500 m2, sprzedającej produkty pakowane w tych jednostkach. III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zarządzenie pokontrolne zostało wydane bezpodstawnie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w części tj. w punktach 2-7. Ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną strona podkreśliła m. in., że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że skarżący kasacyjnie wprowadza do obrotu produkty w opakowaniach zgodnie z definicją zawartą w art. 8 pkt 24 ustawy o gospodarce opakowaniami i poprzez to należy go traktować jako podmiot "wprowadzający produkty w opakowaniach" zgodnie z definicją zawartą w art. 8 pkt 23 lit. c tejże ustawy. Na taki sposób rozumowania wskazują zasady logiki. Skoro bowiem skarżący kasacyjnie nie jest podmiotem określonym w definicji zawartej w art. 8 pkt 23 lit. c ustawy o gospodarce opakowaniami, to w konsekwencji nie wprowadza do obrotu produktów w opakowaniach w myśl definicji zawartej w art. 8 pkt 24 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nawet uwzględniając argument WSA, że definicja wprowadzającego produkty w opakowaniach z art. 8 pkt 23 ustawy o gospodarce opakowaniami stanowi katalog otwarty, o czym świadczy zwrot "w szczególności", to jakakolwiek próba zakwalifikowania skarżącego kasacyjnie jako wprowadzającego produkty w opakowaniach, nie zmodyfikuje swoistego wyłączenia lub inaczej nieobjęcia definicją z art. 8 ust. 23 ustawy o gospodarce opakowaniami, z uwagi na powierzchnię jego jednostki handlu detalicznego nieprzekraczającej 500 m2. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazują, że wystosowanie wobec niego obowiązków określonych w zarządzeniu pokontrolnym w punktach 2-7, które co do zasady dotyczą podmiotów wprowadzających produkty w opakowaniach, było bezpodstawne i w konsekwencji na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie jest przedsiębiorcą wprowadzającym produkty w opakowaniach w rozumieniu ustawy o gospodarce opakowaniami, a w konsekwencji, że był zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych zarządzeniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, to jest art. 8 pkt 23 lit. c ustawy o gospodarce opakowaniami, a w konsekwencji uznanie, że skarżący kasacyjnie podlega obowiązkom wynikającym z art. 78 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami i art. 73 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 8 pkt 23 lit. c ustawy o gospodarce opakowaniami jako wprowadzającego produkty w opakowaniach - rozumie się przez to przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach, w szczególności, m.in. prowadzącego: – jednostkę lub jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2, sprzedającego produkty pakowane w tych jednostkach, – więcej niż jedną jednostkę handlu detalicznego o łącznej powierzchni handlowej powyżej 5000 m2, sprzedającego produkty pakowane w tych jednostkach. Po pierwsze zauważyć należy, że przepis ten posługuje się kwantyfikatorem "w szczególności", dokonane więc w nim wyliczenie nie jest wyliczeniem zamkniętym, lecz jedynie przykładowym, co oznacza, że za przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach należy rozumieć także inne podmioty, które nie zostały wymienione w tym przepisie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie ma przy wykładni powołanego wyżej przepisu, treść art. 8 pkt 24 ustawy o gospodarce opakowaniami, który zawiera legalną definicję pojęcia wprowadzania do obrotu. Jako wprowadzanie do obrotu przepis ten uznaje m. in. odpłatne albo nieodpłatne udostępnienie opakowań lub produktów w opakowaniach po raz pierwszy na terytorium kraju w celu używania lub dystrybucji dokonywane na potrzeby wykonywanej działalności gospodarczej. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że skarżący kasacyjnie jest przedsiębiorcą, który wykonuje działalność gospodarczą oraz spełnia przesłanki wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach, albowiem odpłatnie lub nieodpłatnie udostępnia opakowania lub produkty w opakowaniach po raz pierwszy na terytorium kraju i czyni to w celu używania lub dystrybucji, a dokonywane to jest na potrzeby wykonywanej działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 8 pkt 23 lit. c ustawy o gospodarce opakowaniami, a contrario prowadzi do wniosku, że nie jest on podmiotem wprowadzającym produkty w opakowaniach, albowiem nie jest prowadzącym jednostkę lub jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2, sprzedającego produkty pakowane w tych jednostkach, czy też prowadzącym więcej niż jedną jednostkę handlu detalicznego o łącznej powierzchni handlowej powyżej 5000 m2, sprzedającego produkty pakowane w tych jednostkach. Zdaniem więc skarżącego kasacyjnie należy zakwalifikować jego działalność jako działalność polegającą na prowadzeniu jednostki handlu detalicznego. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że w sytuacji przyjęcia, iż jest on podmiotem prowadzącym jednostkę handlu detalicznego, która nie spełnia warunków z art. 8 pkt 23 lit. c ustawy o gospodarce opakowaniami, to wówczas nie można by uznać go jako podmiotu wprowadzającego produkt w opakowaniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przykładowe wyliczenie dokonane w art. 8 pkt 23 ustawy o gospodarce opakowaniami nie pozostaje bez wpływu na zakres pojęcia "wprowadzającego produkt w opakowaniach". Choć jest to wyliczenie przykładowe, to w sytuacji kiedy dotyczy to jednostki lub jednostek handlu detalicznego o powierzchni handlowej poniżej 500 m2, to prowadzącego sprzedającego produkty pakowane w tych jednostkach nie można uznać za wprowadzającego produkty w opakowaniach. Podobnie jak nie jest nim podmiot prowadzący więcej niż jedną jednostkę handlu detalicznego o łącznej powierzchni handlowej poniżej 5000 m2, sprzedający produkty pakowane w tych jednostkach. Istota rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy skarżący kasacyjnie jest jednostką handlu detalicznego. Ustawa o gospodarce opakowaniami nie definiuje pojęcia jednostki handlu detalicznego. Definicji tej nie można doszukać się w innych ustawach. Zgodnie z definicją encyklopedyczną handel detaliczny to handel polegający na realizacji sprzedaży detalicznej w niewielkich ilościach, odbywającej się w punktach sprzedaży detalicznej, w sklepach, kioskach, na straganach, przez dostawę do mieszkań. Działalność gospodarcza skarżącego kasacyjnie nie sprowadza się jednak tylko do sprzedaży wytworzonych przez siebie produktów w sklepie firmowym, lecz na działalności związanej z produkcją wyrobów [...], a następnie ich sprzedaży w sklepie firmowym. Działalności tej nie można zakwalifikować więc jako polegającej na prowadzeniu jednostki handlu detalicznego o określonej powierzchni. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 8 pkt 23 lit. c w zw. z art. 78 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami oraz art. 73 ust. 1 ustawy o odpadach. W konsekwencji nie można więc uznać, że wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska było niezasadne. Przedstawione powyżej rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce opakowaniami, albowiem skarżący kasacyjnie jest wprowadzającym produkty w opakowaniach, a co za tym idzie przepis ten ma zastosowanie w sprawie. Brak stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji powyższych przepisów skutkuje stwierdzeniem braku naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.