III OSK 39/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. od pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 739/17 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 739/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. (punkt 1) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2), a także zasądził na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 3). W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) - stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do sortowania i odzysku odpadów na terenie miasta S. [...] na działce [...], zlokalizowanej przy ulicy Konopnickiej realizowanego przez firmę B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. przy ulicy [...] - nie wykazało, aby rozstrzygnięcie to w sposób rażący naruszało prawo. W ocenie Sądu zarówno ustalenia dokonane w postępowaniu nieważnościowym, jak i niektóre poglądy kategorycznie wyrażone przez organ mogą budzić wątpliwości. Podkreślono, że nieopisanie załącznika do decyzji, będącego charakterystyką przedsięwzięcia (brak podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji), nie może zostać uznane za naruszenie o charakterze rażącym (a nawet istotnym). Obowiązek dołączenia załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia wynikał w momencie wydawania decyzji z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) zwanej dalej w skrócie P.o.ś. Nie ulega wątpliwości, że prawidłowo wydana decyzja musiała taki załącznik zawierać. W aktach sprawy znajduje się załącznik w postaci charakterystyki przedsięwzięcia opatrzony dokładnym oznaczeniem samej decyzji. Wprawdzie brak tam podpisu osoby wydającej decyzję, jednakże uznanie, że okoliczność ta stanowi rażące naruszenie prawa, jest zdaniem Sądu nadinterpretacją charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Nie sposób dopatrzeć się tu uchybienia nieakceptowalnego z punktu widzenia praworządności. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia w decyzji Prezydenta Miasta S. [...] z dnia [...] maja 2008 r. treści postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2008 r. nr [...] Sąd wyjaśnił, że z wykładni art. 56 ust. 1b pkt 1 P.o.ś. wynika, że uwzględnienie w decyzji środowiskowej uzgodnienia właściwego organu nie polega na mechanicznym przeniesieniu treści postanowienia uzgadniającego do treści decyzji, ale na tym, aby wydana decyzja nie stała w sprzeczności z treścią postanowienia uzgadniającego. W rozpatrywanej sprawie organ zaś takiej sprzeczności nie wykazał. Podniesiono, że naruszenie art. 46a ust. 4 pkt 1 P.o.ś. Kolegium winno ocenić przez pryzmat przesłanek uzasadniających uznanie naruszenia prawa za rażące. W tym zakresie należy również ocenić, czy znajdujące się w aktach sprawy mapy nie spełniają w istocie wymagań dokumentu, o którym mowa w ww. przepisie. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące dopuszczenia do postępowania Fundacji [...] z siedzibą w K. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. Przedmiotem ich działalności jest ochrona środowiska, co bez wątpienia wiąże się z toczącym postępowaniem. Można wykazać interes społeczny do dopuszczenia ich do postępowania jako podmioty na prawach strony. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. orzekł, jak opisano na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w A., zaskarżając go w części, tj. w punkcie 2, którym oddalono skargę z pozostałym zakresie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. poprzez oddalenie skargi w części opartej na uznaniu, że Fundacja [...] oraz Stowarzyszenie [...] mogły zostać dopuszczone do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy stan sprawy przemawiał za uwzględnieniem skargi w całości i uchyleniem postanowień Kolegium w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu ww. organizacji społecznych, nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające udział tych organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, tj. udział w postępowaniu nie był uzasadniony ani celami statutowymi tych organizacji ani interesem społecznym. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie punktu 2 sentencji zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w zakresie dopuszczenia Fundacji [...] z siedzibą w K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uchylenie w całości postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; ewentualnie o uchylenie punktu 2 sentencji zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła tylko pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, tym samym rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zostaje ograniczone do kontroli zaskarżonego wyroku tylko co do rozstrzygnięcia zawartego w jego punkcie drugim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie 2-gim zaskarżonego wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA./Gl 739/17 oddalił skargę w pozostałym zakresie, przy czym z uzasadnienia zaskarżonego w tym zakresie wyroku wynika, że "pozostały zakres" obejmował kontrolę postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie Fundacji [...] z siedzibą w K. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z.. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wadliwym jest sposób sformułowania sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. odrębnie skontrolował wydane w sprawie decyzje (niezaskarżony skargą kasacyjną punkt 1 ww. wyroku) i odrębnie niezaskarżalne odrębnymi zażaleniami postanowienia (zaskarżony skargą kasacyjną punkt 2 ww. wyroku). Taki sposób zredagowania rozstrzygnięcia wskazywałby, że także postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu mogłoby być przedmiotem odrębnego orzekania przez sąd administracyjny, co stanowiłoby o naruszeniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym przedmiotem skargi może być postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego zaskarżalne odrębnym zażaleniem, albo też postanowienie kończące postępowanie lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wydane na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego ponieważ jest to postanowienie niezaskarżalne odrębnym zażaleniem, a także nie kończy ono postępowania w sprawie i nie rozstrzyga o istocie sprawy. W tej sprawie nie zachodzi sytuacja niedopuszczalności drogi sądowej, ponieważ przedmiotem skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji była wydana w sprawie decyzja administracyjna. Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję miał obowiązek także ocenić prawidłowość postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie. Ocena ta powinna obejmować zarówno postępowanie odwoławcze (drugoinstancyjne) jak i pierwszoinstancyjne. W ramach takiej oceny należało również zbadać prawidłowość wydanych postanowień niezaskarżalnych odrębnymi zażaleniami. W związku z tym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ustosunkować się zarówno do zarzutów zawartych w skardze, jak również objąć kontrolą daną sprawę administracyjną niezależnie od zarzutów (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i w tym zakresie Sąd ten powinien także ocenić postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznych do udziału w postępowaniu. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie sprostał obowiązkowi należytej kontroli postępowania, w tym wydanych w nim obu niezaskarżalnych odrębnymi zażaleniami postanowień. Stanowiło to naruszenie art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. Jak bowiem wynika z treści zaskarżonego wyroku, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem postanowień o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznych sprowadza się do lakonicznego dwuzdaniowego uzasadnienia. Sama długość uzasadnienia (dwa zdania) nie jest podstawową wadliwością w tym zakresie. Istotną wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy jest treść owego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji mimo wyraźnie wskazanym zarzutów w skardze dotyczących braku zbadania wystąpienia przesłanek w rozumieniu art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. co do dopuszczenia do udziału w sprawie obu organizacji (Fundacji [...] i Stowarzyszenia "[...]) oraz uzasadnienia tych zarzutów zawartych w samej skardze na stronach 24-28 (akta sądowe sprawy, karty nr 15-17) w istocie pominął jakąkolwiek ich ocenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie odniósł się i nie skontrolował wystąpienia przesłanki interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem obu ww. organizacji do udziału w tym postępowaniu. Ponadto ocena co do uzasadnienia dopuszczenia do udziału ww. organizacji celami statutowymi tak Fundacji jak i Stowarzyszenia sprowadza się do jednego zdania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym skoro przedmiotem działalności obu ww. organizacji jest ochrona środowiska, to należy uznać, że ten przedmiot jest związany z toczącym się w tej sprawie postępowaniem administracyjnym. Tym samym przesłanki dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu Fundacji [...] i Stowarzyszenia [...]nie zostały zbadane przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. punkt 2 zaskarżonego wyroku z tego powodu, że nie było podstaw do odrębnego orzekania przez Sąd pierwszej instancji o niezaskarżalnych postanowieniach. Postanowienia te (tzn. o dopuszczeniu organizacji społecznych do udziału w postępowaniu) podlegały kontroli sądowej w toku postępowania, ale brak było podstaw do odrębnego o nich rozstrzygania w wydanym wyroku. Wobec braku podstaw do odrębnego rozstrzygania o niezaskarżalnych postanowieniach nie ma podstaw do przekazywania w tym zakresie sprawy do ponownego jej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał o zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ przepisy te stosuje sąd pierwszej instancji rozstrzygając o danej sprawie poprzez albo oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a.), albo uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). W tej zaś sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił w punkcie 1-szym zaskarżonego wyroku wydane w sprawie decyzje, przy czym punkt ten nie był przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.