III OSK 418/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1068/17 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.W. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1068/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę D.W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...], dalej jako "Prezes AMW", z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2015 r. poz. 746, ze zm.), dalej jako "u.z.SZRP polegające na: a) błędnym przyjęciu, że żołnierz traci ustawowe "prawo do zakwaterowania" gdy upływa okres kadencji na stanowisku wskazany we wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a." gwarantującego stronie zachowanie terminu do wniesienia podania złożonego w WAM Od. Reg. w [...] w dniu [...] maja 2015 r., b) błędnym przyjęciu, że raz wybrana forma zakwaterowania musi być potwierdzana w każdym oddziale, chociaż żaden przepis tego nie nakazuje, a w konsekwencji niezastosowanie art. 65 k.p.a. gwarantującego stronie zachowanie terminu do wniesienia podania złożonego w WAM Od. Reg. w [...] w dniu [...] maja 2015 r., c) bezwzględnym stosowaniu przepisu art. 48d u.z.SZRP co prowadzi do sprzeczności z art. 21 ust. 1 u.z.SZRP, 2. norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48d ust. 3 u.z.SZRP polegające na błędnym stosowaniu przepisu określającego płatnika jako przepis materialny, 3. "naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 7, 8 k.p.a. polegające na ocenie dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że "prawo do zakwaterowania" ma charakter stały, co oznacza, że ma trwać przez cały okres pełnienia służby przez żołnierza zawodowego, czyli od dnia wyznaczenia do dnia odejścia ze służby. Także wyjeżdżając na naukę w kraju, czy za granicą żołnierz ma potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Natomiast w momencie, gdy żadna z form zakwaterowania nie jest świadczona żołnierzowi zawodowemu, to organ nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków. Skarżący zaznaczył, że za okres od [...] lutego 2014 r. do [...] marca 2015 r. nie zostało mu zapewnione "prawo do zakwaterowania'' w rozumieniu u.z.SZRP przez Dyrektora Departamentu Kadr w garnizonie [...]. W ocenie skarżącego "stwierdzenie, że z upływem kadencji wskazanej we wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z dnia [...] maja 2015 r. nastąpiło zakończenie wypłaty świadczenia, nie może i nie jest podstawą do odmowy wypłaty dochodzonego roszczenia". Skarżący wskazał też, że organy nie kwestionują jego prawa do świadczenia mieszkaniowego, jednakże odmawiają wypłaty tej należności. Skarżący zaznaczył także, że wniosek o wypłatę świadczenia złożył [...] lutego 2013 r., do Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...], na formularzu wskazanym przez ten organ. Jego zdaniem żaden przepis nie wskazuje obowiązku ponawiania wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego u kolejnych dyrektorów poszczególnych oddziałów regionalnych WAM. W jego ocenie nie ulega przy tym wątpliwości, że ustawodawca przewiduje również wypłatę świadczenia podczas rezerwy kadrowej żołnierza. Skarżący zaznaczył też, że organ odmówił mu przyznania lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes AMW wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując że skarga kasacyjna jest niemalże w całości powieleniem skargi do WSA. Podniósł też, że powoływanie się na sprawy innych żołnierzy jest nieuprawnione, gdyż nie są to sprawy identyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnoszący niezastosowanie art. 7, 8 k.p.a. i dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w art. 7 k.p.a. wyrażone zostały dwie zasady: prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z kolei art. 8 k.p.a. dzieli się na dwie jednostki redakcyjne i wyrażono w nim zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Natomiast zasada swobodnej oceny dowodów została unormowana w art. 80 k.p.a., którego to artykułu zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje. Abstrahując od braku precyzji powołanego zarzutu wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Ponadto wszystkie okoliczności istotne w sprawie nie są kwestionowane, a spór sprowadza się raczej do interpretacji przepisów prawa materialnego. Chybione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W świetle art. 21 ust. 3 u.z.SZRP żołnierz służby stałej dokonuje wyboru formy realizacji prawa poprzez złożenie wniosku o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, o zakwaterowanie w internacie albo kwaterze internatowej lub o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Realizacja owego uprawnienia następuje po złożeniu wniosku przez uprawnionego żołnierza. Przepis art. 48d ust. 1 u.z.SZRP stanowi, że świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie w wysokości iloczynu stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego zależnego od garnizonu. Natomiast według 48d ust. 7 u.z.SZRP, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane za miesiąc kalendarzowy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca kalendarzowego za poprzedni miesiąc, począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia do właściwego oddziału regionalnego Agencji, do dnia zakończenia kadencji lub kontraktu, albo w przypadku żołnierza zawodowego przeniesionego do rezerwy kadrowej lub dyspozycji do dnia zakończenia pełnienia służby w danym garnizonie określonym w rozkazie personalnym. W sprawie nie jest sporne, że skarżący kasacyjnie D.W., przebywając - na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2014 r. - w rezerwie kadrowej od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. podlegał służbowo Dyrektorowi Departamentu Kadr MON (z siedzibą w [...]), a zatem pełnił obowiązki służbowe w garnizonie [...], choć de facto skierowany został wówczas na kurs przeznaczony dla personelu latającego samolotu [...], organizowany w bazach w [...] w terminie od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. Nie ulega też wątpliwości, że Skarżący nie złożył wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do właściwego wówczas organu, tj. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] - po ustaniu wypłaty tego świadczenia przez regionalny oddział Agencji w [...]. Trafnie zatem przyjęto, że brak było podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r., w którym skarżący pełnił służbę wojskową w rezerwie kadrowej MON i wykonywał zadania służbowe poza granicami Polski. Jak już wskazano według art. 48d ust. 1 u.z.SZRP świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują możliwości wstecznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w danym garnizonie, w sytuacji niezłożenia przez żołnierza zawodowego w terminie wniosku o realizację tej formy zakwaterowania. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z dnia [...] lutego 2013 r., złożony do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], nie mógł być uznany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], jako podstawa do wypłaty zaległego świadczenia mieszkaniowego. Skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 5 u.z.SZRP i nie powiadomił właściwego organu AMW o nowych okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania, bowiem nie złożył stosownego wniosku, przechodząc do rezerwy kadrowej. Przepis art. 24 ust. 5 zd. 2 stanowi, że skutki braku powiadomienia organów Agencji o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza. Podkreślenia wymaga, że organy nie kwestionowały uprawnienia skarżącego do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, albowiem jedynym powodem odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia było niezłożenie przez skarżącego stosownego wniosku do właściwego miejscowo organu, w terminie wskazanym w ustawie. Właściwość organu w sprawie wypłaty świadczenia ustala się według miejsca pełnienia służby i temu też podporządkowana jest właściwość miejscowa oddziałów regionalnych Agencji Mienia Wojskowego (art. 48d ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1). Rację ma zatem Sąd I instancji twierdząc, że do urzeczywistnienia przysługującego żołnierzowi prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego niezbędne jest złożenie stosownego wniosku do właściwego miejscowo organu AMW, albowiem żaden przepis ustawy nie przewiduje w tym zakresie działania organów AMW z urzędu, a tym bardziej konieczności przekazywania wniosków złożonych przez żołnierza w organie właściwym miejscowo dla poprzedniego miejsca pełnienia służby (w byłym garnizonie). Powołany przepis art. 48d ust. 7 u.z.SZRP stanowi, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do właściwego oddziału regionalnego Agencji. Zatem wniosek złożony do oddziału Agencji w [...] nie mógł stanowić podstawy do wypłaty świadczenia za sporny okres, skoro skarżący został przeniesiony do garnizonu w [...] i nie złożył stosownego wniosku w oddziale Agencji w [...]. Nie można też uznać za trafne stanowiska Skarżącego, że wniosek złożony do oddziału Agencji w [...] powinien być przekazany w trybie art. 65 k.p.a. do oddziału Agencji w [...]. Po pierwsze, nie było podstaw do przekazania wniosku, bowiem w momencie jego składania oddział Agencji w [...] był właściwy do rozpoznania wniosku i wypłaty świadczenia, gdyż skarżący pełnił służbę w garnizonie [...], przypisanym do Oddziału Regionalnego Agencji w [...]. Przypomnieć należy, że przepis ten ma zastosowanie wówczas gdy organ do którego wpływa podanie nie jest właściwy w sprawie, a jednocześnie posiada wiedzę o tym, który organ jest właściwy do jej załatwienia. Po wtóre, przywoływany już art. 48d ust. 7 u.z.SZRP stanowi, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do właściwego oddziału regionalnego Agencji. Niewątpliwie więc to na Skarżącym ciążył obowiązek złożenia wniosku do właściwego oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.