III OSK 4411/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 785/20 w sprawie ze sprzeciwu E. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 785/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił sprzeciw E. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie Sądu pierwszej instancji SKO w T. wykazało podstawy uprawniające do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.". Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek nie można wykluczyć sytuacji, w której sprawa zostaje rozstrzygnięta na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w innej sprawie, to w takiej sytuacji materiał ten powinien znaleźć się w aktach sprawy obecnie rozpoznawanej. Materiał ten powinien także zostać poddany szczegółowej analizie pod kątem jego wiarygodności, przydatności i miarodajności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji zaniechał powyższych obowiązków, bowiem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek szkicu czy mapy z naniesionymi numerami działek, z określeniem ukształtowania terenu i wskazaniem miejsc, do których opisy się odnoszą. W aktach sprawy widnieje jedynie sporządzona w innej sprawie opinia K. P. G. Do akt włączono – jak się wydaje już po wydaniu decyzji – kserokopię tej opinii, ale wszystkie jej części graficzne są nieczytelne. Ponadto samo K. P. G. nie mogło, jako osoba prawna, wydać opinii biegłego, zaś kwalifikacje osób podpisanych pod opinią nie zostały zweryfikowane. Uwzględniając, że z akt sprawy wynika, iż zgłoszony przez E. D. problem stanowi tylko wycinek problemu znacznie poważniejszego, w zakresie którego były już prowadzone inne postępowania, jest dla Sądu pierwszej instancji rzeczą oczywistą, że w takiej sytuacji konieczne jest wyjaśnienie relacji pomiędzy przedmiotami tych postępowań, ew. rozstrzygnięciami i poprzedzającymi je ustaleniami faktycznymi. Zatem, jakkolwiek organ administracji mógł oprzeć się na ustaleniach poczynionych w innej sprawie, to te okoliczności i dowody muszą być wskazane i ocenione w rozpatrywanej sprawie. Organ, opierając się na tych dowodach, nie powinien też pomijać innych dowodów także zgromadzonych w sprawach dotyczących stanu wód w obszarze wskazanego we wniosku terenu. Skargę kasacyjną złożył E. D., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, co było spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu przez organ administracji następujących przepisów postępowania: 1. art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2020r. [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2. "art. 135 p.p.s.a. przez uznanie, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu w zakresie znacznie przekraczającym uprawnienia z art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego". W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez SKO w T. Sąd Wojewódzki nieprawidłowo uznał, że Wójt Gminy Z. wydając decyzję w I instancji oparł ją na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym. W ocenie autorki skargi kasacyjnej jest powszechną praktyką, iż jeśli stan faktyczny sprawy na to pozwala, to organy posiłkują się dowodami już przeprowadzonymi. Przeprowadzenie odrębnej opinii biegłego jest pozostawione ocenie organu, co ma na celu także przyspieszenie postępowania. Tymczasem opinia K. P. G. została oparta o stan faktyczny, który był przedmiotem analizy także w tej sprawie. Okoliczność, że w sprawie została wzięta pod uwagę tylko jedna opinia, jest prawem organu administracji I instancji, a nie jego obowiązkiem. Podnoszona przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że K. P. G. nie może być autorem opinii, nie zmienia faktu, że opinia została sporządzona nie przez osobę prawną ale przez osoby posiadającą wiedzę specjalną w przedmiotowej sprawie. W kwestii wydania postanowienia dowodowego autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że k.p.a. nie przewiduje obowiązku wydania takiego postanowienia. W ocenie skarżącego w sposób wystarczający został ustalony stan faktyczny także w zakresie upływu 5 letniego terminu od kiedy właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym działaniu na jego grunt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna z uwagi na to, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na wstępie wskazać należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej uregulowana została w art. 64a-64e p.p.s.a. Po myśli art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem sąd administracyjny w postępowaniu ze sprzeciwu uchyla zaskarżoną decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie ww. art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że na podstawie powyższych regulacji sąd administracyjny bada wyłącznie stwierdzenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie oceniając natomiast naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (tak: wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 423/20, LEX nr 3047144). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA przedstawione w wyroku z 16 września 2020 r., I OSK 1291/20, LEX nr 3057321, w którym wskazano, że jakkolwiek w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny nie ocenia naruszenia przez organ prawa materialnego, to kwestie materialnoprawne mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim determinują one zakres postępowania wyjaśniającego, bowiem ocena przesłanek zastosowania przepisu k.p.a. możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że SKO w T. nieprawidłowo uchyliło decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja Wójta Gminy Z. była zgodna z przepisami k.p.a. Odnosi się to w szczególności do kwestii oparcia decyzji na opinii K. P. G. oraz pominięcia pozostałych dowodów, jakie mogły zostać zgromadzone przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawidłowy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, było naruszeniem istotnym, warunkującym uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Niemniej NSA podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym sprawa nie została należycie wyjaśniona w zakresie znacznie przekraczającym uprawnienia z art. 136 k.p.a., umożliwiającego uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zostały zakreślone wąsko, ponieważ w celu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest ustalenie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, zaś zakres postępowania wyjaśniającego pozostający do przeprowadzenia musi być znaczny. Interpretując powyższy przepis należy mieć jednak na uwadze wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania admnistracyjnego. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, LEX nr 3095237). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń NSA, zgodnie z którym przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 2567/20, LEX nr 3088202, wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 3557/19, LEX nr 2774541). Nie ulega wątpliwości, że istotnym naruszeniem przepisów procedury, uprawniającym SKO w T. do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., było zaniechanie organu pierwszej instancji w zakresie zgromadzenia w aktach sprawy materiału dowodowego. Faktycznie nie jest wykluczone, że organ może w uzasadnionych okolicznościach oprzeć się na materialne dowodowym zgromadzonym na potrzeby innego postępowania administracyjnego. O dopuszczalności takiego działania przesądza art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (tak NSA w wyrokach z 9 maja 2019 r. II OSK 1213/18, LEX nr 2678784 i z 27 lutego 2020 r. II GSK 3868/17, LEX nr 3031021). Przypomnieć jednak należy, że prowadzenie postępowania administracyjnego oparte jest na ściśle określonych zasadach. W każdym postępowaniu organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego, ustalenia stanu faktycznego przyjętego do orzekania i końcowo do zastosowania określonej normy prawnej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest obowiązek odzwierciedlenia przebiegu postępowania w aktach sprawy. I tak, przykładowo art. 67 § 1 k.p.a. ustanawia nakaz sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji (art. 72 § 1 k.p.a.). Na gruncie wykładni funkcjonalnej nie ulega wątpliwości, iż akta sprawy powinny odzwierciedlać przebieg postępowania prowadzonego przez organ administracji. Każda czynność mogąca mieć znaczenie dla sprawy powinna zostać utrwalona w aktach. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której część materiału dowodowego, na którym oparł się organ, znajduje się poza aktami danej sprawy. Prowadziłoby to do sytuacji, w której tok rozumowania organu oparty jest częściowo o stan faktyczny i materiał dowodowy znajdujący się poza aktami sprawy. Może to rodzić wątpliwości także pod kątem uprawnień strony do zapoznania się z aktami sprawy, w sytuacji w której stronie nie przysługuje prawo dostępu do akt innej sprawy, w której znajduje się materiał dowodowy przyjęty przez organ jako istotny w sprawie obecnie rozpoznawanej (art. 73 k.p.a.). Podsumowując, jeśli organowi administracji jest wiadome z urzędu, że w aktach innej sprawy prowadzonej przez ten organ znajdują się dowody mogące posiadać istotne znaczenie dla sprawy, to organ może postanowić o przeprowadzeniu dowodu z tych dokumentów. Wymaga to jednak wykonania odpisów dokumentów mających stanowić dowód w sprawie i włączenia ich w poczet materiału dowodowego odzwierciedlonego w aktach rozpoznawanej sprawy. Nie jest także wykluczone dołączenie do akt sprawy obecnie prowadzonej całości innych akt, w których znajdują się omawiane dowody. W każdym razie organ administracji zobowiązany jest do dokumentowania czynności postępowania w aktach sprawy, co ma znaczenie pod kątem utrwalenia toku myślowego prowadzącego do wydania decyzji administracyjnej określonej treści, możliwości przeprowadzenia postępowania odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego k.p.a. nie dopuszcza także możliwości uzupełnienia przez organ pierwszej instancji akt sprawy o omawiany dowód już po wydaniu decyzji. W dalszej kolejności wskazać należy, że istotnym naruszeniem przepisów procedury jest sytuacja, w której organ włącza w poczet materiału dowodowego opinię biegłego sporządzoną na potrzeby innej sprawy, pomijając jednocześnie pozostały materiał dowodowy zgromadzony w aktach tejże sprawy. Działanie takie stanowi naruszenie wynikającego z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego. Dotyczy to także sytuacji, w której organ nie podziela stanowiska wynikającego z dowodów innych niż dołączona do akt sprawy opinia biegłego. Organ administracji może dać wyraz temu stanowisku na etapie oceny materiału dowodowego, w uzasadnieniu decyzji administracyjnej przedstawiając, dlaczego odmówił określonym dowodom wiarygodności (art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Organ nie jest natomiast uprawniony do oceny tych dowodów apriorycznie, tj. przed zgromadzeniem w sprawie pełnego materiału dowodowego. Zasadnie zatem SKO w T. wskazuje na pominięcie przez organ pierwszej instancji drugiej opinii, sporządzonej w sprawie z wniosku E. D. i dotyczącej żądania nakazania E. i J. G. oraz M. i S. Z. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Opinia ta mogła mieć istotne znaczenie także w rozpatrywanej obecnie sprawie, biorąc pod uwagę, że w ww. sprawie także analizowana była, podnoszona obecnie przez E. D. kwestia prowadzenia przez S. Z. prac ziemnych w 2014 r., z czym E. D. łączy naruszenie stosunków wodnych. Rację ma także Sąd pierwszej instancji wskazując, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, jakkolwiek obszerne, nie przedstawia istoty sprawy i nie koncentruje się na przesłankach z art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624). Dotyczy to ustalenia, kto jest właścicielem danego gruntu, jak przedstawiał się stan wód, czy, kto i w jaki sposób spowodował zmiany tego stanu, czy te zmiany powodują szkody (jakie). Każda z tych okoliczności winna wynikać z konkretnego, wskazanego i ocenionego materiału. Naruszenie to jest istotne i w rozpatrywanej sprawie nie mogło zostać sanowane na etapie postępowania odwoławczego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Gmina L., wobec której Wójt Gminy Z. nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, podniosła m.in., że nie jest właścicielem jednej z działek (nr ew. [...]), której dotyczy ww. nakaz. Wobec zaniechania ustalenia powyższych przesłanek przez organ I instancji, w świetle podniesionych zarzutów, SKO w T. nie mogło wydać innej decyzji niż wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. Ewentualne ustalenie, że nakaz przywrócenia stanu poprzedniego należałoby skierować wobec innego podmiotu, nakazywałoby przeprowadzenie ponownego postępowania z udziałem tego podmiotu w charakterze strony. Zmiana decyzji przez nałożenie ww. nakazu na rzecz innego podmiotu rażąco naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.). Natomiast istotnym naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, nie jest ustalenie, iż K. P. G. jako osoba prawna nie mogło pełnić roli biegłego. W doktrynie wskazuje się, że "wprawdzie przepisy Kodeksu nie przewidują zwrócenia się przez organ prowadzący postępowanie do instytutu naukowego lub naukowo-badawczego o wydanie opinii, lecz w świetle przepisu art. 75 dopuszczalne jest przeprowadzenie takiego dowodu" (A. Wróbel [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX el. 2021, komentarz do art. 84). Dopuszczalne jest zatem dopuszczenie dokumentu K. P. G. jako innego dowodu, o ile nie prowadziłoby to do obejścia przepisów o dowodzie z opinii biegłego. Gdyby natomiast powyższy dokument miał zostać zaklasyfikowany jako opinia biegłego, to wówczas organ odwoławczy uprawniony byłby do zwrócenia się we własnym zakresie do K. P. G. o wyjaśnienie kwestii kwalifikacji osób podpisanych pod tą opinią. Z podanych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w zarzutach przepisów procedury administracyjnej i sądowoadminstracyjnej Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.