III OSK 4621/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 444/20 w sprawie ze skargi G. Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 marca 2020 r., nr SZ.RUZ.424.1.1.2019.DK w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 444/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Regionalnego Zarządu) z 20 marca 2020 r., nr SZ.RUZ.424.1.1.2019.DK w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 14 grudnia 2018 r., nr SZ.ZUZ.3.421.35.3.2018.ŻS2, w pkt II. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu na rzecz strony skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 24 grudnia 2018 r., nr SZ.ZUZ.3.421.35.3.2018.ŻS2, Dyrektor Zarządu Zlewni, po rozpoznaniu wniosku z 10 września 2018 r., udzielił L. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: "wnioskodawca"), pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innego podmiotu, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, z terenu zakładu wnioskodawcy w Ł. z zachowaniem warunków opisanych w tej decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł właściciel urządzeń kanalizacyjnych (określonych w ww. decyzji), tj. skarżąca spółka. Decyzją z 20 marca 2020 r., nr SZ.RUZ.424.1.1.2019.DK wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 99, art. 403 oraz 407 ust. 5 p.w., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z 14 grudnia 2018 r. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca będąca przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r., w związku z wnioskiem Inwestora z dnia 13 lipca 2018 r., wyraziła zgodę na wprowadzanie, do swoich urządzeń kanalizacyjnych, ścieków przemysłowych z zakładu Inwestora przy spełnieniu warunków w zakresie ilości ścieków – 250 m³ na dobę, dla rodzaju ścieków – przemysłowe, z zaznaczeniem, że ścieki te muszą spełniać wymogi rozporządzenia. Przy tym w zakresie parametrów nieokreślonych w rozporządzeniu, tj. zawiesiny ogólne, CHZT, BZT5, Ogólny Węgiel Organiczny (OWO), Fosfor ogólny, nie mogą przekroczyć określonych szczegółowo w tym piśmie wartości. Inwestor przedstawił operat wodnoprawny z 23 sierpnia 2018 r. sporządzony przez biegłego z listy wojewody w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Dokument ten zawiera opracowanie na temat wprowadzania ścieków przemysłowych do zewnętrznych urządzeń kanalizacyjnych z zakładu inwestora. Sąd I instancji uważa, że wymienione we wskazanych dokumentach dane co do rodzaju ścieków wprowadzanych do urządzeń skarżącej, ilość ścieków w zależności w ujęciu dobowym, rocznym, dopuszczalnym rocznym, dopuszczalnych stężeń poszczególnych rodzajów związków w ściekach, powinny zostać wnikliwie poddane analizie pod kątem kompletności, jak i badaniu merytorycznym, a wynik tych działań musi być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organ ograniczył się do wskazania w sposób ogólny ilości ścieków z zakładu inwestora, które mogą zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym trafić do instalacji skarżącego. Według Sądu I instancji, jeżeli więc przedmiotowe pozwolenie nie określa jasno i czytelnie wszystkich koniecznych ustaleń, które składają się na zgodne z prawem korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, to niemożliwe jest faktyczne korzystanie z takiego pozwolenia zgodnie z celem ustawowo zakreślonym. W decyzji Organu I instancji wskazano jedynie wskaźnik innych zanieczyszczeń – Fosfor ogólny. Organ winien ustalić skład ścieków Inwestora wprowadzanych do instalacji skarżącej, wymagających pozwolenia wodnoprawnego, a także określić ich maksymalne dopuszczalne wartości z uwzględnieniem dopuszczalnego obciążenia ładunkiem tych zanieczyszczeń. Przeniesienie kwestii takiego ustalenia co do innych zanieczyszczeń w zakres treści umowy cywilnej jest niedopuszczalne, oznacza, że sprawa nie została przez organ prawidłowo i należycie rozpoznana. Powyższe uwagi odnoszą się również do oceny sprawy przez organ II instancji, który, nie dostrzegając ww. wadliwości, dopuścił się tożsamych błędów jak organ I instancji. Sąd przyznał trafność zarzutowi skargi, że organ winien badać sprawę z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania. Zdaniem Sądu I instancji, skoro więc organ II instancji dostrzega, że w dniu rozstrzygnięcia sprawy nie obowiązywało już ww. rozporządzenie z 2005 r., to winien zastosować w swych badaniu aktualne na dzień rozstrzygania rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z 28 czerwca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1220 ze zm.). Nawet jeżeli zakres ww. aktów jest tożsamy, to nie stanowi to wystarczającej przyczyny zaniechania stosowania obowiązujących przepisów. Organ winien mieć na względzie tę uwagę badając sprawę. W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 403 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika wymóg określenia w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dopuszczalnych ilości substancji zanieczyszczających, innego rodzaju niż substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez przyjęcie, że Dyrektor Regionalnego Gospodarki Wodnej oraz Dyrektor Zarządu Zlewni dopuścili się do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 20 marca 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądzenie od spółki na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wskazała, że brak ustalenia w treści skarżonej decyzji dopuszczalnych ilości substancji zanieczyszczających innych niż substancje szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego powoduje w istocie, że do urządzeń wodnych skarżącej mogłyby trafiać ścieki przemysłowe charakteryzujące się nawet bardzo wysokimi stężeniami takich substancji, których skuteczne usunięcie nie będzie możliwe w procesie oczyszczania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na dwóch podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie spełniają ww. wymogów stawianych w przepisach k.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że wymienione we wskazanych dokumentach dane co do rodzaju ścieków wprowadzanych do urządzeń skarżącej, ilość ścieków w zależności w ujęciu dobowym, rocznym, dopuszczalnym rocznym, dopuszczalnych stężeń poszczególnych rodzajów związków w ściekach, powinny zostać wnikliwie poddane analizie pod kątem kompletności, jak i badaniu merytorycznym, a wynik tych działań musi być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, że lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji nie potwierdza działania organu według przedstawionego wzorca. Organ ograniczył się do wskazania w sposób ogólny ilości ścieków z zakładu inwestora, które mogą zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym trafić do instalacji skarżącego. W trafnej ocenie Sądu I instancji, powołanie się w sposób lakoniczny na załącznik do rozporządzenia z 2005 r. zawierający substancje szkodliwe oraz dopuszczalne ich stężenia w ściekach przemysłowych, opisanie źródła ścieków, a także odwołanie do obowiązków wnioskodawcy w zakresie wykonywania analiz jakości ścieków, zakresu umowy wiążącej inwestora ze skarżącą, oznacza, że organ uchylił się od obowiązku dokonania oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy i przedstawienia merytorycznego uzasadnienia do kwestii podniesionych przez uczestnika postępowania, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 403 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.). Z art. 403 ust. 2 p.w. wynika, że treść pozwolenia wodnoprawnego powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Zwrot "w szczególności", który występuje w treści art. 403 ust. 2 p.w. stanowi dodatkowy element ustalenia treści pozwolenia wodnoprawnego, ukierunkowując organ wydający takie pozwolenia na szczególne uwzględnienie m.in. ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, oraz stan i skład wprowadzanych ścieków albo minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych - dopuszczalne ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu oraz przewidywany sposób i efekt ich oczyszczania (art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w.). Zwrot "w szczególności", który występuje w treści art. 403 ust. 2 p.w. nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności uwzględnienia także innych warunków mających na celu dostosowanie treści pozwolenia wodnoprawnego do rodzaju działalności, której ten akt administracyjny dotyczy. Zwrot "w szczególności", który występuje w treści art. 403 ust. 2 p.w. stanowi podkreślenie ustawodawcy, że ustalenie treści pozwolenia wodnoprawnego powinno uwzględniać specyfikę korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawego. W trafnej ocenie Sądu I instancji, jeżeli przedmiotowe pozwolenie nie określa jasno i czytelnie wszystkich koniecznych ustaleń, które składają się na zgodne z prawem korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, to niemożliwe jest faktyczne korzystanie z takiego pozwolenia zgodnie z celem ustawowo zakreślonym. Ma rację Sąd I instancji, że powyższa uwaga dotyczy określenia wszystkich istotnych danych, także więc pozostałych wskaźników zanieczyszczeń oraz dopuszczalnych ich wartości, które nie zostały określone w rozporządzeniu z 2005 r., ale zostały określone w ww. rozporządzeniu z 2006 r. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ powinien ustalić skład ścieków inwestora wprowadzanych do instalacji skarżącej, wymagających pozwolenia wodnoprawnego, a także określić ich maksymalne dopuszczalne wartości z uwzględnieniem dopuszczalnego obciążenia ładunkiem tych zanieczyszczeń. Prawidłowa wykładnia art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. dokonana przez Sąd I instancji jest ponadto zgodna z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.). W art. 6 ust. 1 p.o.ś. uregulowano treść zasady prewencji. W zasadzie prewencji na gruncie przepisów p.w. regulujących treść pozwolenia wodnoprawnego chodzi o określenie przez organ warunków pozwolenia wodnoprawnego mających na celu przeciwdziałanie zanieczyszczeniom wód, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. Dokonując wykładni art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. należy uwzględnić także treść art. 392 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, "Pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem przepisów rozdziałów 1-4 w dziale IV tytułu III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska". Dział IV tytułu III p.o.ś. zatytułowany jest "Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii". Przepisy zawarte w dziale IV tytułu III p.o.ś. regulują osiąganie celów związanych z przeciwdziałaniem zanieczyszczeniom zgodnie z zasadą prewencji uregulowaną w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Jednym z instrumentów prawnych przeciwdziałania zanieczyszczeniom jest pozwolenie wodnoprawne. Obowiązek przeciwdziałania zanieczyszczeniom skierowany jest w pierwszej kolejności do organów wydających administracyjne akty reglamentacji korzystania z zasobów środowiska, do których należy pozwolenie wodnoprawne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.