III OSK 4732/21

Dnia 5 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1054/20 w sprawie ze skarg A.K. oraz M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lipca 2020 r. znak: SKO-OŚ-4170-19/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1054/20 oddalił skargi A.K. oraz M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lipca 2020 r. znak: SKO-OŚ-4170-19/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 3 marca 2020 r. znak: GKOŚR-6220.3.2018 umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte na wniosek P4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej w skrócie: "Spółka") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb 0003 [...], Gmina [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 73 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). W toku postepowania organy współdziałające zgodnie stwierdziły, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ pierwszej instancji powołał się na przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz obliczoną sumę równoważnych mocy promieniowania izotropowo (EIRP) anten w danym sektorze wnoszącą 3119 W oraz dołączone do akt sprawy rzuty poziome i pionowe obrazujące przebieg osi głównych wiązek promieniowania poprowadzonych od środków elektrycznych anten oraz uznał, że analizowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w związku z czym prowadzone postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania odwołania A.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 lipca 2020 r. znak: SKO-OŚ-4170-19/20 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie będzie polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb [...], położonej w [...] w Gminie [...]. W ramach realizacji przedsięwzięcia przewidziano budowę wieży kratowej typu S-1/48 o wysokości 49,95 m n.p.t. (wraz z instalacją odgromową) posadowionej na fundamencie o powierzchni nie większej niż 51 m2, instalację 9 anten sektorowych usytuowanych na azymutach 20°, 170° i 280° oraz instalację dwóch anten radioliniowych (na wysokości 45 m n.p.t.) usytuowanych na azymutach 159° i 277°. Z przedłożonych dokumentów wynika ponadto, że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) dla każdej z trzech pojedynczych anten [...] pracujących w paśmie 1800 MHz i 900 MHz każda, zawieszonych na wysokości 47,0 m n.p.t. i usytuowanych na azymutach – odpowiednio – 20°, 170° i 280° wyniesie 1699 W, natomiast dla każdej z sześciu pozostałych anten sektorowych [...], pracujących w paśmie 800 MHz każda, zawieszonych na wysokości 47,1 m n.p.t. i usytuowanych (po dwie sztuki) na azymutach – odpowiednio – 20°, 170° i 280° wyniesie 710 W. Organ drugiej instancji przywołał treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wskazał, że z w/w przepisów wynika, iż o zaliczeniu danej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej względnie radiolokacyjnej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decydują dwa parametry: równoważna moc promieniowaną izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, które przepis art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej w skrócie: "p.o.ś.") definiuje jako: "wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Na podstawie tych danych organ odwoławczy sformułował wniosek, że w analizowanym zasięgu 150 m, licząc od środka elektrycznego, w osiach głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Odnosząc się do zarzutu odwołania, jakoby dane przedstawione przez inwestora nie uwzględniały maksymalnego możliwego pochylenia wiązki głównej poszczególnych anten, Kolegium wskazało, że na podstawie powszechnie dostępnych w internecie specyfikacji technicznych producenta anten – firmy [...] (których wydruki dołączono do akt niniejszego postępowania), zarówno w przypadku anteny [...], jak i anteny [...], maksymalny tilt wynosi 12°, a tym samym tyle, ile wnioskodawca uwzględnił w treści karty informacyjnej przedsięwzięcia. Za gołosłowny, bowiem niepoparty jakimkolwiek wiarygodnym dowodem, organ odwoławczy uznał zarzut Spółki, jakoby organ uwzględnił tylko minimalne moce EIRP anten, wielokrotnie zaniżone w celu obejścia prawa. A.K. oraz M.S. wnieśli na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., a także art. 6 ust. 2 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy i tiltów anten. Ponadto A.K. zarzuciła niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta oraz nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, a także niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji, z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że o zaliczeniu danej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej względnie radiolokacyjnej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decydują dwa parametry: równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, które art. 124 ust. 2 p.o.ś. definiuje jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo zsumowały równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) trzech pojedynczych anten pracujących na każdym z azymutów (1699 W + 710 W + 710 W = 3119 W). W konsekwencji EIRP planowanej inwestycji w każdym sektorze wyznaczonym azymutem według powyższych obliczeń wynosi 3119 W. Trafnie zatem organy przyjęły, że w celu rozstrzygnięcia, czy analizowane przedsięwzięcie jest obwarowane obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało zweryfikować istnienie miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzania), względnie nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzania). Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając aktualne, jak również dopuszczalne na podstawie przepisów planistycznych, możliwe zagospodarowanie terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, miejsca dostępne dla ludności – rozumiane jako miejsca, do których człowiek w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu ma faktyczny dostęp lub może mieć taki dostęp w przyszłości, bez użycia sprzętu technicznego – w analizowanym obszarze nie występują. W ocenie WSA w Krakowie nie budzi wątpliwości, że przyjęte i zaakceptowane przez organy wartości maksymalnych mocy anten (z uwzględnieniem ich kumulacji na poszczególnych azymutach) i maksymalnych tiltów, są wiarygodne. Ponadto wskazywane w skargach przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. nie miały zastosowania w sprawie, z uwagi na brzmienie § 4 tegoż rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny obu decyzji, z uwagi na fakt, iż bezspornym jest, że maksymalne pochylenie anten wynosi 24 (elektryczne oraz mechaniczne), a nie 12, mając na uwadze karty katalogowe anten, a ponadto błędne uznanie, iż podane moce EiRP są maksymalnymi według danych producenta, w sytuacji, w której nie zweryfikowano, jaka moc wraz z innymi technicznymi elementami została podana w dokumentacji inwestora, a jaka wynika z danych technicznych – przyjmując stanowisko organów oraz Sądu do uzyskania mocy EIRP wynoszącej 30.000 W dla anten w sektorze należałoby ich użyć aż 30, w sytuacji, w której wystarczą 2; 2) naruszenie art. 6 ust. 2 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia, poprzez ich błędną interpretację polegającą na nieuwzględnieniu maksymalnych mocy i tiltów anten z uwagi na: a) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; b) niedokonanie wyliczeń mocy KIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22 odniesiono się do kwestii interpretacji powołanych przepisów rozporządzenia. W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie przepisów rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. NSA podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały zaznaczył, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Powyższe stanowisko pozwala na przyjęcie, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, bowiem żądanie przez skarżącą podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, określenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, a także dokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów – nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że takie wymogi nie zostały sformułowane w przepisach prawa jako element badania kryterium oddziaływania na środowisko. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego. Jeśli chodzi o naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku pozwala na przyjęcie, że obejmuje ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Kwestionowany wyrok nie podległa zatem wzruszeniu z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nietrafnie wskazuje również skarga kasacyjna na naruszenie przepisów k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że postanowienia planu miejscowego dotyczące terenów 1.3.R w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy odsyłają do § 8 planu miejscowego, w którym w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej ograniczono wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych (w tym druga w poddaszu). Z kolei z przekrojów pionowych terenu obrazujących przebieg osi głównych wiązek promieniowania wynika, że przy wskazanym wyżej, maksymalnym możliwym pochyleniu wiązki (tilt 12°), najniższa wysokość osi głównych nad poziomem terenu wyniesie odpowiednio: 10,2 m nad poziomem terenu dla azymutu 20° (w odległości 150 m od środka elektrycznego anten), 19,7 m nad poziomem terenu dla azymutu 170° (w odległości 150 m od środka elektrycznego anten) oraz 40,3 nad poziomem terenu dla azymutu 280° (w odległości 150 m od środka elektrycznego anten). Prawidłowo zatem skonstatowano, że uwzględniając aktualne, jak również dopuszczalne na podstawie przepisów planistycznych, możliwe zagospodarowanie terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, miejsca dostępne dla ludności (rozumiane jako miejsca, do których człowiek w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu ma faktyczny dostęp lub może mieć taki dostęp w przyszłości, bez użycia sprzętu technicznego) w analizowanym obszarze nie występują. Ponadto, jak już wspomniano, podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora, na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że według kart katalogowych maksymalne nachylenie anten wynosi 24º, a nie 12º, jest zatem prawnie irrelewantne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.