III OSK 4733/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 255/20 w sprawie ze skargi E. S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów mas ziemnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 255/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E.S. i A.S. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadowych mas ziemnych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niekompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającą się całkowitym bakiem odniesienia się do zarzutów skarżących podniesionych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z [...] lipca 2020 r., co uniemożliwia w tym zakresie instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niekompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającą się brakiem odniesienia się do zawartego w piśmie procesowym skarżących z [...] listopada 2020 r. wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a.", poprzez niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji, w kontekście badania legalności zaskarżonej decyzji, całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, jego wadliwą ocenę oraz wyciągniecie mylnych wniosków skutkujące: - błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie w dacie wydania decyzji przez organ I instancji na działce skarżących miało miejsce składowanie odpadów w postaci mas ziemnych; - błędnym ustaleniu, że na należącej do skarżących działce nr [...] doszło do zwiększenia nasypu względem jego stanu z 2015 r. poprzez jego wydłużenie o 2-3 metry oraz poszerzenie z 17 metrów do 23 metrów; - błędnym ustaleniu, że skarżący nie protestowali co do ustaleń o rzekomym wydłużeniu i poszerzeniu nasypu po zakończeniu prac ziemnych przeprowadzonych przez firmę T. Sp. z o.o. w 2018 r. względem stanu tego nasypu z 2015 r. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, iż zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, iż Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionych przez nich i szczegółowo uzasadnionych w pismach z [...] lipca 2020 r. i [...] listopada 2020 r. zarzutów. W ocenie skarżących, Sąd ograniczył się w zasadzie do oceny stanowiska organów i w zasadzie ogólnikowego uznania zarzutów zawartych wyłącznie w skardze za nieuzasadnione. Nie zajął się zaś ich stanowiskiem i wnioskami zawartymi we wskazanych wyżej pismach. Zdaniem skarżących przedstawiane w omawianych pismach zarzuty dotyczyły natomiast istoty sprawy i faktycznych okoliczności sporu. Dalej wskazali, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji są błędne i pomijają istotną okoliczność, iż po zakończeniu prac przez T. Sp. z o.o., tj. na początku grudnia 2018 r. firma ta usunęła z działki skarżących masy ziemne pochodzące z wykopów na sąsiednich działkach i przywróciła stan działki skarżących do stanu sprzed rozpoczęcia tych prac. Tymczasem wszczęcie postępowania w sprawie oraz większość ustaleń, a także materiał zdjęciowy pochodzi z okresu, gdy na działce skarżących były składowane i materiały budowlane i masy ziemne pochodzące z przeprowadzonych przez firmę robót ziemnych. W ocenie skarżących, brak jest natomiast obiektywnych dowodów, że nasyp według stanu z 2019 r. różnił się, tj. był zwiększony o wartości podawane w decyzjach, od nasypu według jego stanu z 2015 r., czy też sprzed zajęcia działki przez firmę. Zwrócili uwagę, iż w aktach brak jest dokumentów w postaci plików binarnych zawierających chmurę punktów pochodzących z lotniczego skaningu laserowego Miasta [...] z roku 2019, na które to organ II instancji powołał się w swojej decyzji, co uniemożliwia ocenę zasadności ustaleń organu odwoławczego i tym samym prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślili, że prace ziemne wykonywane przez firmę T., wskutek których rzekomo doszło do powiększenia nasyp, miały miejsce w 2018 r. Dlatego tak istotnym – w ich ocenie - było porównanie pomiarów sprzed tych prac (np. skaning laserowy z 2017 r., a następnie z 2019 r.). W aktach znajduje się natomiast dokumentacja w postaci plików binarnych zawierających chmurę punktów pochodzących ze skaningu laserowego z 2017 r. Dokumentacja ta potwierdza, że na tę datę nie doszło do zmian w ukształtowaniu terenu po zakończeniu postępowania w sprawie utworzenia nasypu w okresie do 2015 r. W aktach znajdują się także mało dokładne, odręczne szkice z [...] marca 2019 r., których analiza z pozostałym materiałem dowodowym przeczy wnioskom organów oraz Sądu I instancji, że doszło do zwiększenia nasypu o 2,5 metra jego długości i o ok. 6 metrów szerokości. Zdaniem skarżących analiza dat sporządzenia dokumentów znajdujących się na kartach [...] akt administracyjnych oraz pomiarów odległości skarpy od studzienki wskazuje, iż od roku 2015 do [...] marca 2019 r. nie doszło w zasadzie do zwiększenia nasypu czołowego, bowiem różnica w stosunku do stanu z 2015 r. i z 2017 r. to 0,2 m lub 0,5 m. Błędne są również ustalenia co do zwiększenia szerokości nasypu z 17 do 23 metrów, bowiem z dokumentacji z 2017 r. wynika, że nasyp miał szerokość 22,77 m, co odpowiada szerokości wynikającej ze szkicu z [...] marca 2019 r. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazali, iż w kontekście wadliwie ustalonego stanu faktycznego doszło także do naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, bowiem tylko wnikliwe i prawidłowe dokonanie ustaleń, prowadzących do jednoznacznego stwierdzenia, że w 2019 r. nasyp usytuowany na działce skarżących w porównaniu z jego stanem z lat poprzednich, sprzed zajęcia działki przez firmę T. w okresie październik - grudzień 2018 r. powiększył się o konkretne wartości, daje podstawę do zastosowania tego przepisu. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie i obiektywnie oceniony, nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że na działce skarżących znajdują się odpady nieprzeznaczone do składowania i magazynowania w tym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.",, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie są oparte na uzasadnionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niekompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającą się całkowitym brakiem odniesienia się do zarzutów skarżących zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r., co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niekompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającą się brakiem odniesienia się do zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17; LEX nr 2679273). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika z jakich przyczyn Sąd I instancji przyjął, że w jego ocenie, stan faktyczny ustalony w sprawie jest prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szczegółowego wyliczenia dowodów, które w jego ocenie w sposób należyty zostały rozważone i uwzględnione przez organy administracji, a które to dowody wskazują na trafność ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Niezrozumiałe są przy tym wywody skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego braku w aktach sprawy dokumentów w postaci plików binarnych zawierających chmurę punktów z lotniczego skaningu laserowego Miasta [...] z roku 2019. Analiza decyzji organu I instancji, jak i analiza akt sprawy wskazuje, że w grudniu 2019 r. organ zwrócił się do Wydziału Informatyki i Telekomunikacji Urzędu Miasta [...] o udostępnienie plików binarnych zawierających chmurę punktów pochodzących z lotniczego skaningu laserowego w odniesieniu do rzędnych tego terenu. Stąd też w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że "posiadane dane porównawcze dotyczące wielkości nasypu z 2015 r. mogły wydawać się mało precyzyjne, w grudniu 2019 r. dokonano dodatkowego porównania ze stanem zarejestrowanym w roku 2017 za pomocą analizy plików binarnych zawierających chmurę punktów pochodzących z lotniczego skaningu laserowego, udostępnionym w Wydziale Informatyki i Telekomunikacji Urzędu Miasta [...]. Zbiór danych pomiarowych dotyczących modelu terenu wykonany w 2017 r. Urząd Miasta [...] pozyskał z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii." Oznacza to, że ten dokument znajduje się w całości w aktach administracyjnych. Brak odniesienia się do powyższego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miał więc istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie nie miało wpływu na wynik sprawy nie odniesienie się do wywodów skarżących dotyczących kwestii odległości nasypu do studzienki kanalizacyjnej, gdyż jak stwierdzono wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił w oparciu o konkretne dowody z jakich przyczyn uznał ustalenia faktyczne dokonane w sprawie za prawidłowe. Z powyższego wynika, że Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił zatem podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Odnosząc się zaś do zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nierozpoznanie wniosku dowodowego skarżący stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił dowód z dokumentów złożonych przy piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się jedynie do treści umowy najmu nieruchomości. Przedstawione powyżej wywody nie pozwalają jednak na stwierdzenie, że okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do pozwu z dnia [...] lutego 2019 r. wniesionego przez Gminę [...] przeciwko E. i A. S. o przywrócenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem oraz do pisma Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. zawierającego oświadczenie o cofnięciu pozwu z dnia [...] lutego 2019 r. Z tego ostatniego pisma nie wynika przyczyna, z powodu której pozew został cofnięty. Złożona zaś dokumentacja fotograficzna nie wskazuje daty jej wykonania. Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zauważyć należy, że zarzut ten odnosi się także do naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a, to jest podstawy do stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności decyzji, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek argumentów wskazujących na zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżących kasacyjnie T. Spółka z o.o. na początku grudnia 2018 r. usunęła masy ziemi składowane na działce skarżących i przywróciła ten teren do stanu poprzedniego, a w aktach sprawy brak jest dowodów, które wszywałyby, że stan nasypu z 2015 r. różni się od stanu nasypu 2019 r. Skarżący kasacyjnie wywodzili ponadto, że większość ustaleń w postaci ustaleń organów nie dotyczy okresu po zabraniu mas ziemi przez Spółkę T. Z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić. Jak bowiem wynika z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawę dokonania ustaleń stanu faktycznego przez organy stanowiły między innymi protokół z [...] lutego 2019 r., pomiary dokonane z udziałem skarżącego kasacyjnie w dniu [...] marca 2019 r. oraz pliki binarne zawierające chmurę punktów pochodzących z lotniczego skaningu laserowego w odniesieniu do rzędnych tego terenu. Przy czym pliki te stanowią porównanie lat 2017 i 2019. Ponadto w aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa z [...] sierpnia 2019 r., notatka służbowa z [...] czerwca 2019 r., zdjęcia z [...] maja 2019 r., notatka służbowa z [...] lutego 2019 r. Dokumenty te dotyczą ustaleń odnoszących się do wielkości nasypu, a co za tym idzie nie można twierdzić, że stan faktyczny sprawy dotyczy okresu poprzedzającego zabranie mas ziemi z przedmiotowej działki. Podniesiona kwestia braku danych binarnych z grudnia 2019 r. została już omówiona wcześniej. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skargi kasacyjnej, że wymiary nasypu nie uległy zmianie. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że w marcu 2015 r. odległość nasypu od studzienki wynosiła 1-2 m, zgodnie ze szkicem z dnia 12 marca 2019 r. 1,7 m, a zgodnie z danymi binarnymi w 2017 r. 1,90 m, a co za tym idzie odległość nasypu od studzienki nie zmieniła się. O ile pomiar w 2015 r. był nieprecyzyjny i wskazywał na odległość ok. 1-2 m to w latach późniejszych z pomiarów wynikało, że odległość ta jest mniejsza niż 2 m, czego nie kwestionują skarżący kasacyjnie. Fakt zaś, że odległość ta zmieniła się nieznacznie nie przesądza, że w ogóle nie uległa zmianie, a co za tym idzie w swoim rozstrzygnięciu organ stwierdził, że odległość pomiędzy nasypem a studzienką nie może być mniejsza niż 2 m. Z tych okoliczności nie można jednak wywodzić, że nasyp został przedłużony jedynie o kilkadziesiąt centymetrów. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności z pomiarów wykonanych z udziałem skarżącego kasacyjnie w dniu [...] marca 2019 r., plików binarnych zawierających chmurę punktów pochodzących z lotniczego skaningu laserowego w odniesieniu do rzędnych terenu oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że zarówno długość jak i szerokość nasypu uległa zmianie. Świadczy o tym chociażby dokumentacja fotograficzna zasypanego drzewa orzech. Z dokumentów tych wynika (w szczególności z plików binarnych), że szerokość nasypu została zwiększona z 16,96 m do 22,77 m, a długość o 2,53 m. Okoliczności te przesądzają o niezasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej. W konsekwencji więc nie mógł odnieść pożądanego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem skarga kasacyjna nie zakwestionowała w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego dokonanego w sprawie. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.