III OSK 5010/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1022/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa [...] na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...] (dalej: nadleśnictwo), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 lipca 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją z 30 czerwca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Chojnicach ustalił nadleśnictwu opłatę zmienną za okres I kwartału 2020 r. w wysokości 36 zł za pobór wód podziemnych, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach decyzją z 2 grudnia 2018 r. Jako podstawę informacji organ powołał art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 w związku z art. 552 ust. 2 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (154,518 m3). Nadleśnictwo złożyło reklamację. Decyzją z 31 lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Chojnicach określił nadleśnictwu wysokość opłaty zmiennej w wysokości 36,00 zł. Odnosząc się do zarzutów reklamacji organ podniósł, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje właścicielowi gruntu do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego w ilości średniorocznie do 5 m3 na dobę. Brak jest w przepisach Prawa wodnego możliwości zwolnienia z poboru wody do 5 m3 na dobę na potrzeby działalności gospodarczej. Brak jest zatem możliwości zastosowania tego zwolnienia wobec innych osób prawnych oraz z działalności gospodarczej, nawet jeżeli pobór wody lub odprowadzanie ścieków nie przekracza 5 m3 na dobę. Zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek oraz innych budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z gospodarką leśną, co oznacza, że korzystanie z wód na potrzeby takich budynków wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dotyczy ich również obowiązek składania oświadczeń dotyczących wielkości usług wodnych i ponoszenia opłat za usługi wodne. Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach decyzją z 2 grudnia 2018 r. Nadleśnictwo wniosło skargę na powyższą decyzję. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że usługami wodnymi podlegającymi opłatom są usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego) przez gospodarstwa domowe, ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód. Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 Prawa wodnego, ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m³ na dobę) przez gospodarstwo domowe. Zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, który przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi. Sąd I instancji wskazał, że samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną (np. za pobór wód podziemnych). Ponadto, z akt sprawy nie wynika, że woda w jakikolwiek sposób była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ nie zbadał w istocie, na jaki cel i w jakiej ilości pobierana jest faktycznie woda z ujęcia będącego przedmiotem sprawy (czy pobór ten spełnia przesłanki zwykłego korzystania z wód). Natomiast Skarbowi Państwa jako właścicielowi, a w konsekwencji Lasom Państwowym jako państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, reprezentującej Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (i w konsekwencji Nadleśnictwu, jako jednostce organizacyjnej wchodzącej w skład Lasów Państwowych), przysługuje prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie (art. 33 ust. 1 Prawa wodnego). Ponadto działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, a mienie Lasów Państwowych może służyć różnym celom, w tym mieszkalnym, związanym z zaspokajaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa procesowego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na uwzględnieniu skargi i przyjęciu, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Podstawą ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód były niebudzące wątpliwości ustalenia organu, że pobór wód przez mieszkańców Leśnictwa [...] jest w istocie dokonywany przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w ramach prowadzonej przez podmiot działalności gospodarczej. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 33 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego przez uznanie, że pobór wód dokonywany przez osobę prawną może zostać zakwalifikowany jako pobór wód na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. W ocenie organu, prawidłowe rozumienie wskazanych norm powinno prowadzić do uznania, że zawarte jest w nich zastrzeżenie, że właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód po warunkiem, że odbywa się w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Po drugie, błędną wykładnię art. 33 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) oraz w związku z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463). Polegało to na uznaniu, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest uprawione do zwykłego korzystania z wód, pomimo, że jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, co z kolei świadczy, że korzystanie z wód zaspokaja cele działalności gospodarczej podmiotu i jako takie podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty. Po trzecie, niezastosowanie art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, pomimo, że strona posiadając pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wody składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Wysokość opłaty zmiennej związana jest co do zasady z rzeczywistym poborem wody na dany cel przez beneficjenta usługi. Natomiast stosownie do art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy) i obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, a także wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Zwykłe korzystanie z wód nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego (art. 395 pkt 7 Prawa wodnego). Natomiast w tej sprawie nadleśnictwo wystąpiło o wydanie tego rodzaju pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenie to uzyskało (decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach z 2 grudnia 2018 r.). Zarówno organy w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty zmiennej, jak i Sąd I instancji rozpoznający skargę na wydaną w takim postępowaniu decyzję, nie weryfikują celowości, zasadności wydania i prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego, które na dzień wydania takiej decyzji pozostaje w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika usługa wodna podlegająca obowiązkowi uiszczenia opłaty zmiennej, to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia takiej opłaty. W konsekwencji rozważania Sądu I instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy, wskazujące na potrzebę badania przez organ charakteru korzystania z wód przez nadleśnictwo, a w szczególności czy jest to zwykłe korzystanie z wód w rozumieniu art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, co do zasady samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną, chyba, że zachodzą wyjątki od tej zasady, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Nie jest tego rodzaju wyjątkiem zwykłe korzystanie z wód, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne już z definicji wykraczają poza zakres zwykłego korzystanie z wód. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy mieć również na uwadze, że leśniczówki służą nie tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych pracowników i ich rodzin, ale także są miejscem wykonywania zadań Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Brak jest możliwości dokonania wyraźnego rozróżnienia i wskazania, w jakim zakresie pobór wód dla leśniczówki jest poborem na cele własne jej mieszkańców, którzy są przecież pracownikami Lasów Państwowych, a w jakim zakresie poborem na realizację zadań Nadleśnictwa. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Brak było podstaw do przyjęcia, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, ponieważ podstawą ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód było stwierdzenie, że pobór wód następuje w związku z korzystaniem przez nadleśnictwo z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego, jak i art. 272 ust. 1 Prawa wodnego. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie art. 33 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy o lasach, przy czym ten ostatni przepis został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej. Kwestia prowadzenia przez nadleśnictwo działalności gospodarczej nie ma w tej sprawie kluczowego znaczenia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest zastrzeżenia, że korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej wyłącza uznanie tego korzystania za zwykłe korzystanie z wód, tak jak to miało miejsce w uprzednio obowiązującej ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) i co wynikało z art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Co do zasady zatem możliwe jest zwykłe korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej, o ile służy zaspokojeniu potrzeb własnych gospodarstwa domowego lub gospodarstwa wodnego, gdzie ta działalność jest prowadzona i nie przekracza granic wskazanych w art. 33 ust. 4 Prawa wodnego. Chodzi tu o więc przede wszystkim o osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą w miejscu zamieszkania i będące przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Natomiast w tej sprawie mamy do czynienia z osobą prawną, która korzysta z usługi wodnej na podstawie udzielonego na jej wniosek pozwolenia wodnoprawnego i nie potrzeby działalności tej osoby wykraczającej poza zaspokajanie potrzeb własnych gospodarstwa domowego. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę nadleśnictwa. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.