III OSK 5518/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 116/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 25 marca 2015 r. nr VIII/34/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 116/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 25 marca 2015 r. nr VIII/34/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność: - § 3 zaskarżonej uchwały w całości; - § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "o pojemności 60 l lub 120 l"; - § 7 zaskarżonej uchwały w ust. 1 w zakresie sformułowania: "do 70 l"; ust. 2 w całości; w ust. 3 w zakresie sformułowania: "do 120 l"; ust. 4 w całości; - § 18 zaskarżonej uchwały w całości; - § 23 zaskarżonej uchwały w całości; - § 26 zaskarżonej uchwały w całości (pkt I); w pozostałej części skargę oddalił (pkt II). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Rada Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ") w dniu 25 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr VIII/34/2015 w sprawie Uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" (dalej w skrócie: "Regulamin"). Pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej w skrócie: "Prokurator" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w uchwałę, zarzucając jej: 1) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej w skrócie: "u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej w skrócie: "załącznik do rozporządzenia"), poprzez uregulowanie w § 3 Regulaminu kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe tj. ustalenia, że właściciele sklepów, punktów gastronomicznych lub usługowych obowiązani są do ustawienia koszy ulicznych na odpady przed użytkowanymi lokalami i zapewnienia ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu, nie rzadziej jednak niż jeden raz w tygodniu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej; 2) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przyznanie w § 4 Regulaminu uprawnienia w stosunku do odpadów ulegających biodegradacji, takich jak odpady kuchenne i odpady roślinne powstające w wyniku pielęgnacji i uprawy ogrodów, terenów zielonych i prowadzenia upraw, w kompostownikach usytuowanych na własnych posesjach, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy rangi ustawowej to jest z art. 17 pkt 4, art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z załącznikiem nr 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."); 3) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 5 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe, tj. ustalenia, że segregacja odpadów komunalnych takich jak: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe oraz odpady ulegające biodegradacji ma być prowadzona w workach z folii LDPE o pojemności 601 lub 1201 lub w specjalnie oznakowanych i przystosowanych do tego pojemnikach, podczas gdy ustawa nie wskazuje, że worki winny być wykonane z folii LDPE, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, a ponadto art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; 4) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 7 ust. 1 Regulaminu minimalnej i maksymalnej pojemności koszy ulicznych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych; 5) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 7 ust. 3 Regulaminu minimalnej i maksymalnej pojemności worków do zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; 6) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 8 ust. 1-3 Regulaminu kwestii związanych z ustaleniem kolorów worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów; 7) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 9 ust. 1 pkt b-d, § 9 ust. 2 pkt b-d, § 9 ust. 3 pkt b-d oraz § 9 ust. 4 pkt b-d Regulaminu, iż worki na odpady powinny zostać wykonane z folii LDPE, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów; 8) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 18 Regulaminu, że nie należy gromadzić w workach i pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów; 9) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 22 uchwały, iż zwierzęta domowe winny być trzymane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się na zewnątrz, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej; 10) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 23 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe, tj. ustalenia, że właściciele psów obowiązani są do wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu; dopuszcza się spuszczanie psów z uwięzi, pod warunkiem, że psy są w kagańcu i pod nadzorem właściciela; 11) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 26 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe, tj. ustalenia, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zakazuje się chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich; 12) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 27 zakazu chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach ogródków działkowych podczas, gdy wskazane uregulowanie wynika wprost z przepisów rangi ustawowej, tj. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych; 13) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 29 ust. 1 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe, tj. ustalenia, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dopuszczalne tylko w przypadku samochodów osobowych, co sprawia, że zostało ograniczone prawo własności podmiotów posiadających samochody inne niż osobowe; 14) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 29 ust. 3 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe, tj. ustalenia, że naprawa pojazdów samochodowych związana wyłącznie z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie własnej nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód powierzchniowych, gruntowych lub gleby; 15) istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 oraz § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez uregulowanie w § 30 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe, tj. ustalenia, że w budynkach wielorodzinnych należy przeprowadzać deratyzację w pomieszczeniach piwnicznych i innych miejscach zagrożonych bytowaniem gryzoni nie rzadziej niż 2 razy w roku w terminach do 30 czerwca (pierwsza deratyzacja) i do 31 grudnia (druga deratyzacja), podczas gdy przepisy ustawy zezwalają jedynie na wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, czyli dokonania wyznaczenia poprzez pryzmat obszaru, a nie przez pryzmat budynku wielorodzinnego (jak tego dokonano), które to pojęcie dodatkowo należy określić jako nieprecyzyjne, gdyż budynkiem wielorodzinnym może być np. blok, ale również budynek określany segmentem. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W motywach powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Rada Gminy [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w: - art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 2a w zw. z pkt 3 u.c.p.g. w odniesieniu do następujących przepisów zaskarżonej uchwały: § 3 w całości, § 7: ust. 1 w zakresie sformułowania: "do 70 l", ust. 2 w całości, ust. 3 w zakresie sformułowania: "do 120 l", ust. 4 w całości; - art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. w odniesieniu do § 18 zaskarżonej uchwały w całości; - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.w odniesieniu do § 23 zaskarżonej uchwały w całości; - art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w odniesieniu do § 26 zaskarżonej uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 3 Regulaminu właściciele sklepów, punktów gastronomicznych lub usługowych obowiązani są do ustawienia koszy ulicznych na odpady przed użytkowanymi lokalami i zapewnienia ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu, nie rzadziej jednak niż jeden raz w tygodniu. WSA w Warszawie podzielił w pełni zarzut skargi, że zapis taki stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2a w zw. z pkt 3 u.c.p.g., przez wprowadzenie nakazów i zakazów, do których wskazana ustawa uchwałodawcy nie upoważniła. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że Rada Gminy [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w odniesieniu do następujących przepisów zaskarżonej uchwały: § 7: ust. 1 w zakresie sformułowania: "do 70 l", ust. 2 w całości, ust. 3 w zakresie sformułowania: "do 120 l", ust. 4 w całości. Uznał, że ma rację skarżący, iż przepisy te stanowią istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przez wskazanie maksymalnej czy wymaganej pojemności koszy ulicznych, pojemników na odpady, worków i kontenerów. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś przedziału możliwych pojemności albo wskazanie jedynej dopuszczalnej, zatem należało uznać, że w/w przepisy Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do uregulowania zawartego w § 18 Regulaminu, który stanowi, że nie należy gromadzić w workach i pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej, WSA w Warszawie również podzielił stanowisko skarżącego. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się jedynie do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, zatem analizowany zapis Regulaminu wykracza poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi, aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Z kolei przepis § 23 Regulaminu stanowi, że do obowiązków właścicieli należy prowadzenie psów na uwięzi i w kagańcu. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nieuwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawie, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy bez kagańca przy zachowaniu nad nim kontroli. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Ma rację skarżący wskazując, że w Regulaminie należy określić zasady zapewniające panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga w każdym przypadku np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. W ocenie WSA w Warszawie, zasadnie zakwestionowano także § 26 Regulaminu, który zakazuje chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Ma bowiem rację skarżący, zarzucając, iż żaden przepis ustawy nie uprawnia organu stanowiącego gminy do wprowadzania wymagań i ograniczeń w zakresie chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich na tych terenach, co powoduje że kwestionowany przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ponieważ wykraczał poza ramy delegacji ustawowej. W konkluzji, powołując art. 147 § 1 p.p.s.a. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia pkt I sentencji wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, § 13 ust. 3 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu. W dalszej części uzasadnienia WSA w Warszawie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator Okręgowy w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez rozbieżność między sentencją wyroku w pkt I, gdzie WSA w Warszawie stwierdził nieważność "§ 4 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "o pojemności 60 l lub 120 l", podczas gdy analiza treści uzasadnienia, tj. kontekstu fragmentu zawartego na stronie 8, dotyczącego wywodu Sądu na temat zarzutu z pkt 2 skargi dotyczącego kompostowania odpadów biodegradowalnych (odnośny w uchwale przepis to właśnie § 4), w połączeniu z analizą zarzutu z pkt 3 skargi, wskazuje na to, że Sąd raczej miał na myśli § 5 zaskarżonego aktu, co powoduje wątpliwość w zakresie ustalenia granicy powagi rzeczy osądzonej; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez rozbieżność między sentencją wyroku w pkt I, gdzie WSA w Warszawie nie stwierdził nieważności § 13 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, § 13 ust. 3 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku na stronie 8 Sąd stwierdza: "W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 13 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, § 13 ust. 3 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu", co powoduje wątpliwości w zakresie ustalenia granicy powagi rzeczy osądzonej; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie przez WSA w Warszawie w pkt I sentencji wyroku nieważności "§ 7 zaskarżonej uchwały (...) ust. 2 w całości (...) ust. 4 w całości", nie podając w uzasadnieniu wyroku motywów swojego orzeczenia odnośnie w/w ustępów w § 7, a jedynie wskazując, że podzielił w tym względzie stanowisko skarżącego, podczas, gdy wskazane przepisy nie były skarżone jako uznane za zgodne z prawem (nie określały pojemności w sposób zakresowy), a argumentacja skarżącego, na która powołuje się Sąd, wydaje się nieadekwatna dla uzasadnienia rozstrzygnięcia WSA w Warszawie co do stwierdzenia nieważności ust. 2 i ust. 4 w § 7 Regulaminu, przez co uzasadnienie jest niejasne i uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierował się Sąd; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu zawartego w pkt 6 skargi, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia WSA w Warszawie o oddaleniu tego zarzutu. Wskazując na powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2021 r., odpowiadając na wezwanie Sądu Prokurator wskazał, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku: a) w pkt I w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały; b) w pkt II w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie zarzutu opisanego w jej pkt II.3 i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały w całości; c) w pkt II w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie zarzutu opisanego w jej pkt II.6 i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie wyroku powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być także podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd pierwszej instancji ma również obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził (czy stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w Warszawie nie zastosował się bowiem w pełni do dyspozycji w/w przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niejasności, których nie da się usunąć. Po pierwsze: w konkluzji uzasadnienia dotyczącej uwzględnienia zarzutów Prokuratora Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, § 13 ust. 3 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu, które to jednostki redakcyjne nie były przedmiotem zaskarżenia Prokuratora, ani rozważań Sądu. Po wtóre: w pkt I sentencji wyroku WSA w Warszawie stwierdził nieważność: "§ 7 zaskarżonej uchwały (...) ust. 2 w całości (...) ust. 4 w całości", nie podając jednak w uzasadnieniu wyroku motywów swojego orzeczenia odnośnie w/w ustępów w § 7, a jedynie wskazując, że podzielił w tym względzie stanowisko skarżącego. Jak wynika ze skargi, wskazane przepisy Regulaminu nie były skarżone przez Prokuratora. Po trzecie: WSA w Warszawie nie odniósł się do zarzutu zawartego w pkt 6 skargi, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.