III OSK 5539/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2283/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o[...] na decyzję [...] S.A. [...] z dnia 22 maja 2020 r. nr GR/RP/PP/PS/8888/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2283/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sp. z o.o. [...], uchylił zaskarżoną decyzję PGE S.A. [...] z dnia 22 maja 2020 r., nr GR/RP/PP/PS/8888/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 marca 2020 r., nr GR/PP/PS/166/4128/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 15 listopada 2019 r. [...] Sp. z o.o. [...] (aktualnie [...] Sp. z o.o. [...]), zwróciła się do PGE S.A. [...], w trybie art. 2, art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie następujących informacji: 1. ile łącznie wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wpłynęło do PGE, w okresie od 6 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. dla miejsca przyłączenia do linii SN [...]; 2. ile łącznie wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wpłynęło do PGE w okresie od 6 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r., 3. ile wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zostało pozytywnie rozpatrzonych przez PGE w okresie od 6 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. dla miejsca przyłączeniowego do linii SN [...] oraz jaka była łączna ilość megawatów ujęta w tych rozstrzygnięciach pozytywnych; 4. ile wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zostało pozytywnie rozpatrzonych przez PGE dla instalacji odnawialnych źródeł energii dla paliwa pierwotnego "promieniowanie słoneczne" o mocy nie większej niż 1,00 MW w okresie od 6 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. w miejscu przyłączenia do linii SN [...] oraz jaka była łączna ilość megawatów ujęta w tych rozstrzygnięciach pozytywnych; 5. ile wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zostało pozytywnie rozpatrzonych przez PGE w okresie od 6 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. dla miejsca przyłączeniowego do linii SN [...] oraz jaka była łączna ilość megawatów ujęta w tych rozstrzygnięciach pozytywnych; 6. ile wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zostało pozytywnie rozpatrzonych przez PGE dla instalacji odnawialnych źródeł energii dla paliwa pierwotnego "promieniowanie słoneczne" o mocy nie większej niż 1,00 MW w okresie od 6 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. w miejscu przyłączenia do linii SN [...]oraz jaka była łączna ilość megawatów ujęta w tych rozstrzygnięciach pozytywnych. PGE, uznając, że złożony wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, pod rygorem odmowy udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podtrzymał swój wniosek w całości oraz wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją prostą, zaś czynności PGE miały polegać wyłącznie na przekształceniu już posiadanych informacji, a nie na ich przetworzeniu. Podniósł przy tym, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, ponieważ na PGE jako przedsiębiorcy energetycznym ciążą szczególne obowiązki, w tym równoprawne traktowanie i przyłączanie - w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii. Z tego powodu wnioskowana informacja jest ważna dla szeroko rozumianego interesu publicznego. PGE decyzją z dnia 6 marca 2020 r., nr GR/PP/PS/166/4128/2020, działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazując, że objęta wnioskiem informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji. Następnie PGE decyzją z dnia 22 maja 2020 r., nr GR/RP/PP/PS/8888/2020, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 6 marca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji PGE, wskazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, gdyż wymaga przygotowania "specjalnie" dla wnioskodawcy i na podstawie wskazanych przez niego kryteriów, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez PGE danych. Dla realizacji tego wniosku pracownicy PGE musieliby pobrać z archiwum wszelkie umowy zawarte w zakreślonym przez wnioskodawcę okresie oraz przeanalizować ich treść pod kątem kryterium podmiotowego określonego we wniosku, co wymagałoby znacznego nakładu czasu pracy, a przede wszystkim prowadziłoby do działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Ponadto żądana informacja nie jest dostępna "od ręki" i nie jest wykorzystywana przez PGE w bieżącej działalności operatora systemu dystrybucyjnego. Ponadto PGE podniósł, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie PGE, pozyskanie informacji celem weryfikacji sposobu rozstrzygnięcia żądania wnioskodawcy w porównaniu z innymi podmiotami stanowi działanie w interesie własnym. Nadto ogólnikowe stwierdzenie o możliwości wykorzystania pozyskanych informacji przez całą branżę odnawialnych źródeł energii nie spełnia kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie jest także zrozumiałe, w jaki sposób pozyskana informacja zostanie wykorzystana dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę PGE wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez PGE, że wnioskowane dane, stanowią informację publiczną przetworzoną, a skarżąca nie wykazała szczególnie ważnego interesu publicznego w żądaniu ich udostępnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dane, zawarte w wydanych decyzjach, nie pozwalają na ocenę, czy objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Zdaniem PGE, okolicznością przemawiającą za tym, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej świadczyć ma fakt, że dla jego realizacji pracownicy PGE musieliby pobrać z archiwum wszelkie umowy zawarte w zakreślonych przez skarżącą okresach oraz przeanalizować ich treść pod kątem kryterium podmiotowego określonego we wniosku, co wymagałoby znacznego nakładu czasu pracy, a przede wszystkim prowadziłoby do działań organizacyjnych oraz angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Z przedstawionych wyjaśnień PGE nie wynika jednak podstawowa dla takiego założenia informacja dotycząca chociażby przybliżonej liczby wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci dystrybucji energii elektrycznej dla linii SN relacji [...], złożonych w okresie od 6 lutego do 30 września 2019 r. oraz od 6 lipca do 30 września 2019 r., w tym udziału (części) wniosków pozytywnie rozpatrzonych. PGE nie wskazał przy tym, by dane takie nie wynikały z prowadzonego przezeń systemu informatycznego (którym zapewne dysponuje) czy też innych rejestrów. Nie wskazał także, jak obszerne są to dokumenty oraz jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy. W ocenie Sądu, przedstawione przez PGE wyjaśnienia nie poddają się kontroli, bowiem w żaden sposób nie obrazują, że działania podjęte w celu realizacji wniosku dotyczyłyby w istocie informacji publicznej przetworzonej. Zatem nie sposób stwierdzić, iż na dzień złożenia wniosku, PGE nie dysponował gotową informacją, a udzielenie żądanych danych spowodowałoby konieczność podjęcia przez PGE dodatkowych czynności polegających w pierwszej kolejności na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, a następnie przygotowaniu analizy danych. Tymczasem informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Tymczasem żądanie skarżącej dotyczyło wskazania liczby wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci dystrybucji energii elektrycznej (dla linii SN relacji [...]) złożonych w okresach od 6 lutego do 30 września 2019 r. oraz od 6 lipca do 30 września 2019 r., w tym liczby wniosków pozytywnie rozpatrzonych. Jednocześnie WSA w Warszawie podniósł, że w sprawie za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do kwestii wykazania przez skarżącą szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej w formie przetworzonej. Okoliczność ta może być brana pod uwagę dopiero przy przyjęciu, że wnioskowana informacja publiczna istotnie ma charakter informacji przetworzonej, tymczasem wyjaśnienia PGE w tym zakresie nie są wystarczające. W dniu 12 maja 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło PGE Dystrybucja S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niepoprawnym stwierdzeniu, iż brak jest podstaw do uznania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, mimo że informacja ta nie istnieje samoistnie, a jej wytworzenie wymaga specjalnego przygotowania na podstawie informacji posiadanych przez PGE przy użyciu dodatkowego nakładu sił i środków; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 141 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo że powinien był ją oddalić w całości jako nieuzasadnioną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ulega wątpliwości, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi. PGE nie dysponuje takimi danymi, a ich wytworzenie w celu udostępnienia wymaga przeprowadzenia analizy informacji posiadanych przez PGE w formie wniosków, decyzji, rejestrów czy statystyk i przygotowanie na ich podstawie zestawienia wnioskowanych informacji. Czynności te nie wchodzą w zakres standardowej działalności prowadzonej przez PGE, a ich dokonanie wymaga dodatkowego nakładu sił i środków, poprzez oddelegowanie pracowników specjalnie do tego zadania, które niewątpliwie byłoby czasochłonne z uwagi na znaczną ilość wpływających do PGE wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Jednakże sam fakt, że przygotowanie wnioskowanej informacji jest pracochłonne nie przesądza o tym czy żądane informacje są informacjami prostymi czy przetworzonymi. Decydujące znaczenie ma rodzaj czynności, które muszą być przeprowadzone w celu wytworzenia danej informacji. Niepoprawnym jest więc uznanie przez WSA w Warszawie, iż nie sposób stwierdzić czy żądane informacje są przetworzone jedynie na takiej podstawie, że PGE nie podała chociażby przybliżonej liczby wniosków o wydanie warunków przyłączenia ani liczby pracowników, którzy zostaliby oddelegowani do przygotowania żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół nieprawidłowego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznania przez WSA w Warszawie, że żądane informacje w postaci 1) ilości wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci dystrybucji energii elektrycznej dla linii SN relacji [...], w okresach od 6 lutego do 30 września 2019 r. oraz od 6 lipca do 30 września 2019 r.; 2) ilości pozytywnie rozpatrzonych wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej w okresach od 6 lutego do 30 września 2019 r. oraz od 6 lipca do 30 września 2019 r., a także jaka ilość megawatów ujęta była w pozytywnych rozstrzygnięciach; 3) ilości pozytywnie rozpatrzonych wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla instalacji odnawialnych źródeł energii dla paliwa pierwotnego "promieniowanie słoneczne" o mocy nie większej niż 1,00 MW w okresie od 6 lutego do 30 września 2019 r. oraz od 6 lipca do 30 września 2019 r. – nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest całkowicie błędne, albowiem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przesądził, czy dane wskazane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 15 listopada 2019 r. są lub nie są rodzajem informacji publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przypomnieć bowiem należy, że WSA w Warszawie, uchylając decyzje organu, wskazał iż "z przedstawionych wyjaśnień PGE nie wynika jednak podstawowa dla takiego założenia informacja dotycząca chociażby przybliżonej liczby wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci dystrybucji energii elektrycznej dla linii SN relacji [...], złożonych w okresie od 6 lutego do 30 września 2019 r. oraz od 6 lipca do 30 września 2019 r., w tym udziału (części) wniosków pozytywnie rozpatrzonych. PGE nie wskazał przy tym, by dane takie nie wynikały z prowadzonego przezeń systemu informatycznego (którym zapewne dysponuje) czy też innych rejestrów. Nie wskazał także, jak obszerne są to dokumenty oraz jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy. W ocenie Sądu, przedstawione przez PGE wyjaśnienia nie poddają się kontroli, bowiem w żaden sposób nie obrazują, że działania podjęte w celu realizacji wniosku S. dotyczyłyby w istocie informacji publicznej przetworzonej. Zatem nie sposób stwierdzić, iż na dzień złożenia wniosku PGE nie dysponował gotową informacją, a udzielenie żądanych danych spowodowałoby konieczność podjęcia przez PGE dodatkowych czynności polegających w pierwszej kolejności na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, a następnie przygotowaniu analizy danych" (s. 9 uzasadnienia). Tak więc Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie przesądził o tym, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie statuowanym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast w zaskarżonym wyroku wskazano, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że istotnie udostępnienie informacji, o które wnioskowała Spółka wymaga szczególnych, ponadplanowych działań, które wykraczają poza zwykle rutynowe postępowania zmierzające do udostępnienia danych. Uzasadnienie zaskarżanej decyzji jest więc nieprzekonujące, co spowodowało jej uchylenie. Tymczasem w skardze kasacyjnie skarżący kasacyjnie w ogóle nie odniósł się do tej oceny, próbując jedynie wykazać, że WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.