III OSK 5567/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2362/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 27 sierpnia 2018 r. Burmistrz Gminy Łomianki nakazał W.S. oraz A.S. (dalej: skarżący) usunięcie odpadów o objętości oszacowanej na 2982 m2 o wskazanych kodach, nawiezionych i rozplantowanych na działkach zlokalizowanych w [...], w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponadto organ I instancji zobowiązał strony do przekazania odpadów podmiotom posiadającym stosowne zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwianie w sposób zgodny z prawem i poinformowanie o powyższym organu wydającego decyzję. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków, właścicielami działek są skarżący. Informacja o zgromadzonych odpadach została zgłoszona przez właściciela działek sąsiednich. W postępowaniu zgromadzono materiał dowodowy, z którego wynika, że pomiędzy skarżącym, a dwiema spółkami została zawarta umowa najmu działki nr ewid. [...] w celu przechowywania na powyższym terenie materiałów sypkich i ziemi. Nieruchomość oddana została w najem na okres 3 miesięcy (do 2 stycznia 2018 r.). Ze złożonego przez skarżącego pisemnego wyjaśnienia wynika, że nawiezienie na przedmiotowy grunt ziemi nie było związane z planami budowy obiektu budowlanego ani planami zmiany przeznaczenia terenu, w tym jego funkcji, a nawieziona ziemia miała częściowo zostać wykorzystana jako podłoże pod urządzenie trawnika. Następnie na nieruchomości zostały przeprowadzone oględziny, podczas których ustalono, że przedmiotowy teren pokrywa warstwa ziemi zmieszanej z kamieniami różnej wielkości, fragmentami betonu oraz żużlu. Grubość warstwy waha się od około 60-70 cm od strony wschodniej granicy działek do około 30-40 cm od strony zachodniej granicy działek. Miąższość nawiezionej warstwy ziemi oceniana makroskopowo stanowi widoczną dysproporcję do przylegającej działki sąsiedniej stanowiącej gruntową drogę dojazdową. Skarżący przyznał, że znajdujący się na działkach materiał został przywieziony za jego zgodą przez spółki w związku z umową zawartą na najem placu. Działanie te nie było związane z prowadzonymi na tych działkach pracami budowlanymi. Poinformował także, że odpady pochodzą z prac drogowych przeprowadzonych przez spółki na ul. [...]. Skarżący zadeklarował, że część odpadów zostanie usunięta najpóźniej do połowy maja, a pozostała część odpadów zostanie wykorzystana w celu niwelacji terenu działek do poziomu działek sąsiednich oraz zostanie wykorzystana pod urządzenie trawnika. Ponadto organ I instancji dopuścił dowód ze specjalistycznej ekspertyzy pn. "Oszacowanie ilości ziemi z odpadami nawiezionej na działki o nr ewid. [...] z oceną skutków zmiany ukształtowania terenu oraz wpływu na stosunki gruntowo-wodne względem sąsiednich działek w [...]". Zgodnie z jej treścią, powierzchnia przedmiotowych działek została średnio podwyższona o ok. 0,7 m w stosunku do terenów przyległych. Powyższe podwyższenie terenu spowoduje, że część wód opadowych będzie spływała powierzchniowo na boki na sąsiednie działki, co tym samym doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Na podstawie opinii sporządzonej przez pracowników Referatu Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Łomiankach ustalono także, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego. Działka nr ewid. ew. [...] oraz północna część działek nr ew. [...] znajdują się w granicach strefy zwykłej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionej i objętej ochroną na terenie województwa warszawskiego (Dz. U. Woj. Warszawskiego z 1997 nr 43 poz. 149 ze zm.). Nieruchomość objęta jest także miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...]. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że skarżący są posiadaczami odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) i ciąży na nich obowiązek ich usunięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Decyzją z 4 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję z 4 czerwca 2019 r. wniósł skarżący W.S.. W toku postępowania sądowego skarżący zmarł, a w jego miejsce jako następca prawny wstąpiła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organy. Sąd I instancji wyjaśnił, że umowa najmu zawarta została na okres trzech miesięcy, który zakończył się w 2 stycznia 2018 r. (termin zakończenia umowy nie był kwestionowany). W aktach administracyjnych brak jest informacji o przedłużeniu umowy. Jednocześnie zgodnie z oświadczeniem jednej ze spółek, w toku realizacji umowy, jak również po jej zakończeniu, skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń co do realizacji umowy. Na brak zastrzeżeń wskazuje również okres, który upłynął od zakończenia umowy najmu do wystosowania do najemcy wezwania przedsądowego tj. prawie 5 miesięcy od zakończenia umowy najmu. Wezwanie przedsądowe skierowane do spółek zostało wysłane dopiero po wszczęciu w tej sprawie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego nawieziony materiał (ziemia zmieszana z różnej wielkości kamieniami, fragmentami betonu i żużlu) miał tylko w części zostać usunięty przez jedną ze spółek, a w pozostałej części miał zostać wykorzystany do niwelacji terenu działek. W piśmie z 15 grudnia 2017 r. skarżący dodatkowo poinformował organ I instancji, że powyższa niwelacja terenu (nawiezienie ziemi w celu urządzenia trawnika) nie jest związana z robotami budowlanymi (budową obiektu budowlanego) prowadzonymi na działkach. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie przedstawili dowodów, które by wykazały, że skarżący nie są posiadaczami przedmiotowych odpadów. W tej sprawie nie zostało obalone wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne, ponieważ skarżący nie wykazali, że podmiotem zobligowanym do usunięcia przedmiotowych odpadów był inny podmiot. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy sąd powszechny przychyli się do argumentacji skarżącej w zakresie zobowiązania najemcy do usunięcia zgromadzonych odpadów, skarżąca będzie mogła ewentualnie dochodzić od byłego najemcy na drodze powództwa cywilnego zwrotu poniesionych kosztów w związku z usunięciem odpadów. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy - Żoliborza z 28 lutego 2019 r. był znany organowi odwoławczemu, ale jego treść nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca wskazała, że zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi. W ocenie skarżącej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia szeregu przepisów, które to naruszenia powinny skutkować uchyleniem decyzji. Po drugie, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c" p.p.s.a., przez brak zastosowania. W ocenie skarżącej, organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i orzeczenie jedynie w zakresie podniesionych zarzutów i wniosków. Skutkowało to pominięciem przez Sąd I instancji możliwości zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Po czwarte, art. 7 k.p.a. przez brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie za organami błędu w ustaleniach dotyczących osoby posiadacza odpadów. Po piąte, art. 28 k.p.a. przez uznanie, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, w sytuacji, gdy stronami powinny być spółki będące wytwórcami odpadów. Po szóste, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie wadliwej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy. W szczególności polegało to na pomięciu orzeczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza z 28 lutego 2019 r., sygn. akt IV W 1332/18. Po siódme, art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że skarżący byli posiadaczami odpadów. Po ósme, art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ skarżąca zarzuciła zbiorczo naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, nie dokonując wyraźnego rozróżnienia poszczególnych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek jej sformułowania w sposób zgodny z art. 174 p.p.s.a. przez wyraźne wskazanie, które zarzuty mają charakter materialny, a które procesowy. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 i "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c" p.p.s.a. Przede wszystkim art. 145 § 1 p.p.s.a. nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak "ust. 1 lit. a i c", a skarżącej chodziło zapewne o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Niezależnie jednak od tego uchybienia, normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Ich skuteczne zakwestionowanie w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tych przepisów, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku Po trzecie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd I instancji bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest jednak brak rozważenia zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ zastosowanie tego przepisu nie było przedmiotem sprawy. Brak zastosowania tego przepisu mógł być natomiast przedmiotem odrębnego zarzutu kasacyjnego. Z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach wynika zwolnienie z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Szczegółową regulację w tym zakresie stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Z poz. 40 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika, że nie będąc przedsiębiorcą można przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2, tj. 200 kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych. Nie jest kwestionowane, że wartości te zostały w tej sprawie przekroczone, co wynika ze specjalistycznej ekspertyzy, oceniającej ilość i rodzaj nawiezionych odpadów, dopuszczonej jako dowód przez organ I instancji. Brak więc było podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach również nie zasługiwał na uwzględnienie. Po czwarte, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i naruszenie prawa materialnego, sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że organy błędnie ustaliły, kto jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do składowania (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się przede wszystkim na stwierdzeniu, że w momencie wszczęcia postępowania przez organ I instancji, obowiązywała jeszcze umowa najmu między skarżącym, a dwiema spółkami. Była to umowa najmu działki nr ewid. [...] w celu przechowywania na tym terenie materiałów sypkich i ziemi. Nieruchomość oddana została w najem na okres 3 miesięcy (do 2 stycznia 2018 r.). Spółki zobowiązały się do usunięcia odpadów, czego jednak nie uczyniły. Natomiast, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w dacie wydania decyzji organu I instancji, a więc już po zakończeniu umowy najmu, spółki nie były już najemcami przedmiotowej nieruchomości, nie były więc jej posiadaczami, a co za tym idzie nie władały powierzchnią ziemi w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Władającymi powierzchnią ziemi byli w tym czasie skarżący, a zatem oni stali się posiadaczami odpadów. Kwestia niewykonania umowy najmu przez spółkę i braku usunięcia przedmiotowych odpadów nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Spór między skarżącymi jako wynajmującymi, a spółkami jako najemcami, ma charakter sporu cywilnego. Ewentualne stwierdzenie przez sąd powszechny, że na spółkach ciążą określone obowiązki w zakresie usunięcia odpadów i wykonanie tych obowiązków spowoduje, że odpady zostaną usunięte, co będzie oznaczało również wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza Gminy Łomianki z 27 sierpnia 2018 r. Natomiast z punktu widzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy Łomianki z 27 sierpnia 2018 r. to skarżący jako władający powierzchnią ziemi byli posiadaczami odpadów i na nich należało nałożyć konkretne obowiązki. Bez znaczenia jest czy skarżąca wykona ten obowiązek osobiście, czy też zostanie on wykonany na podstawie wyroku sądu powszechnego przez byłych najemców nieruchomości. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.