III OSK 5696/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1748/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego z dnia 26 marca 2020 r. nr DPMS-OKS.4710.110882.1920.1.2020 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Uczelnianej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego z dnia 16 listopada 2019 r., nr DPMS-UKS-4710.R.110882.1920.2019. Wyrokiem z 23 marca 2021 r., II SA/Wa 1748/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów UKSW z 26 marca 2020 r., nr DPMS-OKS.4710.110882.1920.1.2020, w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 10 października 2019 r. skarżący złożył w Dziale Pomocy Materialnej dla Studentów wniosek o przyznanie stypendium rektora. Decyzją z 16 listopada 2019 r., nr DPMS-UKS-4710.R.110882.1920.2019, Uczelniana Komisja Stypendialna, działając na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 91, art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U.2018 r. poz.1668; dalej "p.s.w.n.") art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej "k.p.a.") oraz § 2 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 2 § 11 Regulaminu Świadczeń Dla Studentów UKSW stanowiący Załącznik do Zarządzenia nr 40/2019 Rektora UKSW w Warszawie z dnia 27 września 2019 r. (Monitor UKSW z 2019 r. poz. 325; dalej "regulamin"), odmówiła przyznania wnioskowanego świadczenia. UKS stwierdziła, że wnioskodawca nie spełnia jednego z koniecznych, ustawowych warunków do uzyskania stypendium rektora, tj. wnioskodawca przekroczył sześcioletni dopuszczalny czas studiowania uprawniający do ubiegania się̨ o to stypendium. Decyzją z 26 marca 2020 r. nr DPMS-KOS.4710.110882.1920.1.2020, Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów UKSW, działając na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3 oraz art. 91 ust. 1 p.s.w.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a., a także § 45 - § 51 regulaminu, utrzymała w mocy decyzję UKS. W uzasadnieniu wskazała, że stypendium socjalne, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomogi, stypendium rektora oraz stypendium ministra, stypendium rektora przysługuje nie dłużej niż̇ przez okres 6 lat. Wyjaśniła, że w literaturze co do interpretacji art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. wskazuje się, że omawiany przepis określa łączny okres (nieprzekraczający 6 lat), w którym danej osobie przysługuje możliwość́ ubiegania się̨ o świadczenia w ramach studiów - niezależnie od ich rodzaju i długości trwania, jak też uczelni, na których są̨ odbywane. Tym samym dla biegu tego terminu nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenia oraz czy je pobiera. Wskazano też, ze w niniejszej sprawie wnioskodawca do momentu złożenia wniosku o stypendium rektora studiował przez okres dłuższy niż 6 lat: [...], przy czym ukończył studia prawnicze. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę OKS wniosła o jej oddalenie. Oddalając skargę sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. Sąd ten za słuszne uznał wywody organu, że prawo do spornego stypendium przysługuje studentowi maksymalnie przez okres 6 lat studiowania. Stypendium rektora ma być bowiem zachętą do osiągana przez studenta jak najlepszych wyników w nauce. Nie ma natomiast stanowić zachęty dla studenta do przedłużania w nieskończoność etapu zdobywania wykształcenia. Zdaniem sądu wyżej zaprezentowana wykładnia celowościowa, współgra z wykładnią literalną spornej normy prawnej. Skoro bowiem ustawodawca w art. 93 ust.2 pkt 1 p.s.w.n. nawiązał wprost do okresu studiowania, to właściwie konkluduje organ, że punktem odniesienia dla ustalania sześcioletniego okresu przysługiwania studentowi prawa do spornego świadczenia jest czas kształcenia się na studiach (studiowanie), a nie czas przez jaki student pobierał stypendium. Dokonując wykładni art. 93 ust.2 pkt.1 p.s.w.n. nie sposób też pominąć tego, że jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, przyjęcie poglądu skarżącego prowadziło by do skutku, iż studenci studiujący ponad 6 lat, zostaliby uprzywilejowani wobec studentów, którzy studiowali krócej niż 6 lat. Zdaniem tego sądu rozumienie omawianej regulacji, jakie prezentuje skarżący, prowadziłoby więc do nierównego traktowania studentów. Stawiałoby w uprzywilejowanej sytuacji te osoby, które z permanentnego studiowania uczyniły sposób na życie. W efekcie tego omawiane świadczenie utraciłoby swój mobilizujący studentów charakter. Prowadziłoby także do pokrzywdzenia zdecydowanej większości studentów, którzy studiują by zdobyć wykształcenie i móc podjąć zatrudnienie i "spłacić" swoiste zobowiązane wobec Kraju. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z prawa do pobierania stypendium rektora można korzystać nie dłużej niż przez 6 lat od początku studiów, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi o okres 6 lat od momentu nabycia prawa do pobierania tego stypendium, tj. spełnienia warunków do przyznania tego świadczenia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna jest zasadna. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której podniesiono tylko jeden zarzut – zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n., polegającej na przyjęciu, że wskazany w tym przepisie 6 letni okres należy odnosić do okresu, w którym student spełniał przesłanki otrzymania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie był beneficjentem tego świadczenia, a nie jak przyjął sąd I instancji i organ, że okres ten należy rozumieć jako okres, w którym danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o stypendium i powinien być liczony od momentu rozpoczęcia studiów przez studenta ubiegającego się o przyznanie pomocy, co miało wpływ na wynika sprawy. Zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1–4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Istota sporu o wykładnię przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. wiąże się z odpowiedzią na pytanie, czy 6 letni okres, o którym mowa w tym przepisie, należy odnosić do długości studiowania przez potencjalnego beneficjenta stypendium, tj. okresu, w którym danej osobie przysługuje hipotetyczna możliwość ubiegania się o stypendium, czy też należy wiązać go z granicą temporalną przyznawania stypendium ministra (w razie spełnienia pozostałych przesłanek), tj. maksymalnym czasookresem, w którym świadczenie to może być przyznane beneficjentowi, abstrahując od długości trwania studiów. Pierwszoplanowym rodzajem wykładni tekstu prawnego i punktem wyjścia w procesie wykładni jest analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby się przepisowi prawa jakieś inne znaczenie, aniżeli oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66 in.; Z. Ziembiński: O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia Podstawowe, Warszawa 1995, s. 82). Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa, a ponadto zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. W państwie prawnym nie można bowiem dokonywać wykładni, która by była sprzeczna z tym sensem. Formuła słowna jest bowiem granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu (R. Mastalski "Prawo podatkowe" Warszawa 2016 r. s. 123 i n. por. także: B. Brzeziński, Szkice z wykładni prawa podatkowego, ODDK Gdańsk 2002, s. 24, L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 90, s. 246-247; B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008 r. s.108 n.). Gdy wykładnia językowa jest uznana za wystarczającą dla odkodowania normy prawnej, to na niej należy zakończyć proces interpretacji w myśl zasady interpretatio cessat in claris (M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Wykładnia prawa administracyjnego. System Prawa Administracyjnego., t. 4, Warszawa 2015, s. 223 - 224). Porządek preferencji ustalony w oparciu o zasadę pierwszeństwa nie ma oczywiście charakteru absolutnego co oznacza, że może zostać przełamany przez poważne argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, np. wtedy gdy wykładnia językowa prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Prawidłowe zastosowanie dyrektyw wykładni językowej pozwala na pełne odkodowanie znaczenie tego przepisu i uzyskanie jasnego i jednoznacznego rezultatu. Wykładnia językowa obejmuje zróżnicowany zespół reguł, które odwołują się do kontekstu językowego przepisu poddanego interpretacji, inaczej mówiąc są to reguły, które ustalają znaczenie przepisu (normy) na gruncie języka, w którym został on sformułowany. Są to reguły semantyczne (znaczeniowe), syntaktyczne (reguły składni) oraz pragmatyczne (reguły użycia danego wyrażenia w danym języku). Ponownie przywołując sporny przepis, stanowi on, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1–4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Istota sporu interpretacyjnego nie jest więc natury, ani semantycznej, gdyż nie należy jej wiązać z ustaleniem znaczenia zwrotu "świadczenia przysługują", ani również pragmatycznej. Spór o wykładnię przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. ma charakter czysto syntaktyczny, gdyż chodzi w nim o ustalenie, czy semantycznie niesporne pojęcie "przysługiwania świadczenia" odnieść należy do studiowania, czy długości pobierania stypendium. Syntaktyka sprowadza się do badania relacji zachodzących między wyrażeniami wewnątrz danego języka, wewnątrz jego zdań, czy bardziej rozbudowanych form. Podstawową relacją syntaktyczną jest implikacja, czyli wynikanie, tj. m.in. relacja zachodząca pomiędzy poszczególnymi częściami zdania. Problem dotyczy więc tego, jak prawidłowo skonstruowany przepis art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. należy rozumieć na gruncie reguł składni języka polskiego. Poddany egzegezie tekst jest bez wątpienia pewnym logicznym ciągiem określającym sekwencyjnie warunki przyznania świadczenia. Warunki te są równoprawne, choć nierównoważne, gdyż dopiero studiowanie na studiach określonego rodzaju (pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich) otwiera możliwość rozważania kwestii przyznania stypendium. Reguła implikacji nakazuje zakładać, iż "sąsiadujące" ze sobą części zdania pozostają w bliższym lub wyłącznym związku, niż te, które znajdują się w dalszych częściach zdania. Prowadzi to do wniosku, iż zwrot "przysługiwania świadczenia" odnosić należy wyłącznie do studiowania, co należy rozumieć w ten sposób, iż świadczenie przysługiwać może tylko osobie, która studiuje na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich. Żaden natomiast zwrot użyty w tekście przepisu nie nakazuje łączyć terminu 6 letniego z czasookresem studiowania. Oznacza to, iż termin ten należy potraktować jako samodzielną przesłankę uzyskania stypendium, ograniczając czasookres pobierania stypendium ministra. Obowiązkiem interpretatora jest prowadzenie procesu egzegezy przepisu w taki sposób, aby jej wynik gwarantował spójność i uporządkowanie całego systemu prawa. Postulat spójności systemu prawa jest konsekwencją oparcia go o pewne wspólne wartości, które znajdują wyraz w zasadach prawnych będących fundamentem porządku prawnego. Jedną z nich jest zasada ochrony prawa i wolności jednostki. Obowiązkiem interpretatora jest przyjmowanie takiego rozumienia przepisu regulującego prawa i wolności jednostki, która ze względu na istniejące możliwości faktyczne i prawne gwarantuje jak najpełniejszą realizację danego prawa lub wolności. Konsekwencją tego jest dyrektywa życzliwej interpretacji przepisów odnoszących się do prawa i wolności dopuszczająca stosowanie wykładni rozszerzającej, a nawet analogii w stosunku do praw i wolności jednostki. W rozpoznawanej sprawie organ dokonując wykładni prawa postąpił w sposób będący dokładnym zaprzeczeniem tej zasady. Nie ulega wątpliwości, iż art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. jest przepisem określającym przesłanki nabycia określonego uprawnienia przez jednostkę. Proces jego wykładni powinien więc przebiegać w taki sposób, aby nie odstępując od znaczenia językowego tego przepisu przyznać jednostce określone prawo ustawowe. Obowiązkiem organu, dokonującego wykładni przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. jest jak najmniejsze ograniczanie prawa jednostki wynikającego z tego przepisu. Biorąc pod uwagę powyższe, przyjęty przez Sąd językowy znajduje potwierdzenie także w sensie będącym efektem zastosowania dyrektyw systemowych. Wynik wykładni językowej znajduje potwierdzenie także w wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte rozumienie przepisów znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w którym projektodawca wskazał, że "w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg (...) nie dłużej niż przez 6 lat". Z tych względów zarzut nie znajduje uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną, orzekł o uwzględnieniu skargi i uchylił poddane kontroli decyzje. Organ I instancji ponownie orzekając w sprawie uwzględni powyższą wykładnię prawa materialnego, w razie konieczności uzupełni postępowanie wyjaśniające i orzeknie zgodnie z przyjętą wyżej wykładnią prawa. Dodać należy także, że ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2232) doprowadziła do zmiany przesłanek materialnoprawnych przyznawania studentowi świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 574 ze zm.), uzależniając prawo do nich dodatkowo od czasookresu studiowania, co nastąpiło w sposób jednoznaczny na poziomie językowym przez zmianę treści art. 93 ust. 4 tej ustawy. Sformułowanie "bez względu na ich pobieranie przez studenta" użyte w art. 93 ust. 4 ustawy łączy zatem prawo do świadczenia także z okresem studiowania, a nie jak uprzednio z okresem korzystania przez studenta ze świadczenia.