III OSK 579/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 438/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 7 grudnia 2022 r. nr DOM1.1125.123.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby oraz wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z 24 sierpnia 2022 r. nr 3001-IPK3.111.1756.2021.30 3001-22-115115, 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz M. K. kwotę 3000 (słownie: trzy tysiące) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 438/23, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 7 grudnia 2022 r. nr DOM1.1125.123.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby oraz wygaśnięcia stosunku służbowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 24/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 362/21 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA wskazał, że właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do skarżącego będącego funkcjonariuszem, któremu nie przedstawiono w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. NSA dodał, że przedwczesne były wskazania WSA w Poznaniu, iż w treści przyszłej decyzji organ powinien wskazać motywy nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia. Zakres związania wyrokiem wydanym na skutek skargi na bezczynność ogranicza się bowiem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej. W wykonaniu powyższych orzeczeń, decyzją z 24 maja 2021 r. nr 3001-IPK3.11.1.982.2021.1 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z upływem 31 sierpnia 2017 r. Następnie, Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z 23 sierpnia 2021 r. D0M1.1125.202.2021.UOC uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w skarżonej decyzji brak jest informacji z powodu jakich konkretnie przyczyn nie przedłożono skarżącemu propozycji służby/pracy w KAS. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr 3001-IPK3.111.1756.2021.30 3001-22-115115, odmówił przywrócenia skarżącego do służby w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu oraz stwierdził wygaśnięcie jego stosunku służbowego z upływem 31 sierpnia 2017 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy wskazaną na wstępie decyzją Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 7 grudnia 2022 r. nr DOM1.1125.123.2022. W decyzji tej Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako "organ") wskazał, że w toku postępowania ustalono, że nie jest możliwe przywrócenie skarżącego do służby z uwagi na orzeczenie Wielkopolskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Poznaniu z 13 lipca 2020 r. nr RKLPo-1362-202/EM/SCS. W sprawie zachodziły podstawy, aby zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wytycznymi sądów administracyjnych wydanymi w niniejszej sprawie stwierdzić wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r., odmawiając przy tym jednocześnie przywrócenia funkcjonariusza do służby z zastosowaniem art. 184 ustawy o KAS, czego domagał się skarżący. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Sąd I instancji oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, w jego uzasadnieniu przypomniał, że skarżący do 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wobec braku propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej "p.w. KAS"), jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Sąd wskazał, że skoro skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, a ta niezdolność datowana jest na 31 sierpnia 2017 r., to złożenie funkcjonariuszowi propozycji służby w KAS nie było możliwie z tego względu, że przepisy zawarte w ustawie z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.; dalej: "ustawa o KAS") (art. 151 ust. 1 pkt 6 i art. 179 ust. 1 pkt 1) wskazują, że w służbie mogą pozostawać jedynie funkcjonariusze posiadający zdolność do pełnienia służby. Zdaniem Sądu I instancji rację ma Szef KAS, że w specyficznej sytuacji, w której rozważane jest złożenie byłemu funkcjonariuszowi, którego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r., propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, istotne jest ustalenie przez właściwego kierownika jednostki czy były funkcjonariusz spełnia wymagania przewidziane w przepisie art. 151 ustawy o KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie mógł podjąć decyzji o przywróceniu do Służby Celno-Skarbowej skarżącego, będąc w posiadaniu informacji o jego niezdolności do służby. Fakt posiadania niezdolności do służby był w ocenie Sądu I instancji okolicznością determinującą rozstrzygnięcie postępowania w sprawie stosunku służbowego skarżącego. Dlatego organ prawidłowo stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego i jednocześnie odmówił przywrócenia funkcjonariusza do służby z zastosowaniem art. 184 ustawy o KAS. Końcowo Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a., przyjmując że zaskarżona decyzja zawiera wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt II skargi kasacyjnej): 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 151 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS przez akceptację przez Sąd niezasadnej odmowy przywrócenia skarżącego do służby przez Szefa KAS (a uprzednio Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, dalej "DIAS") z powodu stanu zdrowia, w sytuacji gdy organy stwierdzając fakt uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego z służby powinny były przyjąć, że z mocy prawa jest on przywrócony do służby (ewentualnie zobowiązane były do stwierdzenia tego w drodze czynności techniczno-materialnej) a stan zdrowia skarżącego powinien był być zbadany dopiero na etapie wyznaczania stanowiska służbowego i wówczas (w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu zdrowia) organ mógłby zwolnić skarżącego ze służby (ale z bieżącą datą), nie powinno zaś to nastąpić w takim trybie, w jakim ograny procedowały. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt III): 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS przez: a) wadliwe ustalenie przez Sąd, że Szef KAS (a uprzednio DIAS) w ogóle zastosował przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w. KAS ("podnoszę, że tak nie było") przy jednoczesnym wadliwym przyjęciu przez Sąd, że zastosowano je prawidłowo, b) wadliwe ustalenie przez Sąd, że Szef KAS (a uprzednio DIAS) podejmując decyzję o wygaszeniu stosunku służbowego miał prawo odnosić się do stanu zdrowia skarżącego w sytuacji, gdy powstał on po dniu 31 maja 2017 roku i siłą rzeczy nie był nawet znany DIAS we wskazanej dacie końcowej procesu selekcji kadr KAS (określonym w ustawie p.w. KAS) i tym samym nie był stosowany w tamtym okresie. "Podnoszę, że stan zdrowia skarżącego me mógł być też przyczyną wygaszenia stosunku służbowego w 2022 roku". Ponadto, z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (pkt IV), tj.: 1) art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i sporządzenie przez Sąd wadliwego uzasadnienia wyroku wyrażającego się w tym, że: - Sąd w ogóle nie stwierdził, a przez to nie rozważył kwestii wewnętrznej sprzeczności decyzji DIAS (zaakceptowanej niezasadnie przez Szefa KAS) polegającej na tym że jednocześnie organy uznały, że skarżący ma status osoby zwolnionej ze służby po uzyskaniu orzeczenia uchylającego to zwolnienie (której mimo to nie można przywrócić do służby), a z drugiej strony uznały że wygaszają stosunek służby skarżącego (gdzie wygaszenie jest innym sposobem rozwiązania stosunku służbowego niż zwolnienie z służby), - Sąd nie skontrolował i nie uzasadnił tego, czy w okresie do 31 maja 2017 (czyli terminie wyznaczonym przez p.w. KAS) organy kierowały się względem skarżącego przesłankami wskazanymi w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przy prowadzonej selekcji kadrowej prowadzącej do braku wręczenia mu propozycji pracy lub służby, a tym bardziej nie skontrolował i nie uzasadnił czy ewentualne przesłanki te zastosowano prawidłowo (a jest to istotą kontroli sądowej decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego), - Sąd nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem organy były uprawnione do brania pod uwagę orzeczenia o stanie zdrowia skarżącego pochodzącego z daty już po zakończeniu ustawowo zakreślonego terminu selekcji kadr w KAS na podstawie ustawy p.w. KAS, a zatem orzeczenia, o którym organy faktycznie nie miały (bo naturalnie nie mogły) mieć żadnej wiedzy w momencie decyzji o tym, by skarżącemu nie wręczyć propozycji pracy lub służby, - Sąd nie uzasadnił dlaczego i jak rozpoznał część zarzutów skargi (odnoszących się do naruszenia przepisów k.p.a.) poza użyciem lapidarnego i ogólnikowego (pasującego do każdej sprawy) stwierdzenia, że uznaje zarzuty za niezasadne, a organy wyjaśniły czym się kierowały przy wydaniu decyzji (str. 9 uzasadnienia wyroku), przez co nie jest wiadomo, czy w ogóle je rozpatrzył, a ma to znaczenie w kontekście zarzutów o niezasadnym braniu pod uwagę stanu zdrowia skarżącego, jak i stwierdzeniu stanu tego zdrowia na podstawie dokumentu nie powstałego w toku postępowania administracyjnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez branie pod uwagę jako dowodu orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej (LKR) z 13 lipca 2020 r., w sytuacji gdy orzeczenie to nie powinno być dopuszczone jako dowód w tej sprawie, bo zostało pozyskane z innego postępowania, a niezależnie od tego, jego treść nie powinna być przyczyną akceptacji przez Sąd wygaszenia stosunku służbowego skarżącego, bo zły stan zdrowia skarżącego nie istniał w momencie decyzji personalnych w KAS w momencie podejmowania decyzji o braku złożenia propozycji pracy lub służby w maju 2017 roku, a jednocześnie nie istnieją i nie istniały żadne podstawy prawne, by tę okoliczność brać za podstawę wygaszenia stosunku służbowego w momencie wydawania decyzji przez DIAS w 2022 roku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że posiadanie przez skarżącego orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby nie mogło pozostać bez wpływu na toczące się postępowanie dotyczące jego stosunku służbowego, takie działanie mogłoby bowiem skutkować powrotem w szeregi Służby Celno-Skarbowej osoby do tej służby niezdolnej, co byłoby niezgodne z brzmieniem przepisu art. 156 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, zgodnie z którym funkcjonariuszem może być osoba, której stan zdrowia pozwala na pełnienie służby na określonym stanowisku. Organ wyjaśnił, że DIAS w Poznaniu rozważał złożenie skarżącemu propozycji służby w KAS, jednakże przeszkodę dla realizacji tego rozwiązania stanowiło ww. orzeczenie komisji lekarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Istota sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby oraz wygaśnięcia stosunku służbowego. Sąd I instancji orzekał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 24/18 oraz wyrokiem NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 362/21. W orzeczeniach tych stwierdzono jedynie obowiązek organów wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Skarżący do 31 maja 2017 r. nie otrzymał bowiem propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Obecnie przedmiotem sporu pozostaje zaś, czy organy stwierdzające wygaśnięcie stosunku służbowego w związku z nieprzedstawieniem skarżącemu propozycji dalszej służby lub pracy w maju 2017 r. mogły wziąć pod uwagę – orzeczoną wobec skarżącego niezdolność do służby, datowaną na 31 sierpnia 2017 r. i powołać się na tę okoliczność w wydanych decyzjach. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej i sporządzenie przez Sąd wadliwego uzasadnienia wyroku (pkt IV-1 skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony szczególnie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i argumentów z odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W niniejszej sprawie istotą stanowiska zajętego przez Sąd I instancji jest akceptacja ustalenia organów, że nie mogły one podjąć decyzji o przywróceniu skarżącego do Służby Celno-Skarbowej, będąc w posiadaniu informacji o jego niezdolności do służby. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "Fakt posiadania niezdolności do służby jest zatem okolicznością determinującą rozstrzygnięcie postępowania w sprawie stosunku służbowego" skarżącego. Stanowisko to zostało uzasadnione w oparciu o treść art. 151 ustawy o KAS określającej warunki pełnienia służby. Negowanie powyższego stanowiska przez stronę nie może być dokonane skutecznie w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jakkolwiek bowiem można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy w okresie do 31 maja 2017 r., czyli terminie wyznaczonym przez p.w. KAS, organy kierowały się względem skarżącego przesłankami wskazanymi w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przy prowadzonej selekcji kadrowej, niemniej ze stanowiska Sądu można wysnuć wniosek, że organy uprawnione były do brania pod uwagę okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Wniosek ten wynikał z przyjętej przez WSA w Warszawie wykładni przepisów prawa materialnego, zaś ocena prawidłowości tej interpretacji zostanie dokonana w dalszej części wywodów. Dlatego zarzut naruszenia art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie jest niezasadny. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w części odnoszącej się do kwestionowania lapidarności uzasadnienia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Jak już wyjaśniono, kwestia brania pod uwagę stanu zdrowia skarżącego, jak i stwierdzenia stanu tego zdrowia na podstawie dokumentu nie powstałego w toku postępowania administracyjnego, wynikała z przyjętej wykładni przepisów prawa, w konsekwencji czego wątek naruszenia przepisów k.p.a. miał charakter uboczny, a niedostatki uzasadnienia w tej części nie wpływają na możliwość kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Odniesienie się do dalszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga w pierwszej kolejności analizy zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Należy na wstępie przypomnieć, że przeprowadzenie szeroko zakrojonej reformy służby celno-skarbowej wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowane było jako odmowa przyjęcia propozycji. W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS, szerzej zob. uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjmuje się, że "przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, "decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań (...). Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w związku z jego indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska" (tak NSA np. w wyroku z 4 lutego 2026 r., III OSK 1064/23). Z powyższych ustaleń wynika, że decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z nieprzedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS) jest konsekwencją świadomego zachowania organu, polegającego na braku złożenia oświadczenia woli o zamiarze kontynuacji stosunku służbowego lub jego przekształcenia w stosunek pracy. Stanowisko to jest spójne z poglądem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 362/21, i wiążącym w niniejszej sprawie, gdzie stwierdzono, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zajście określonego zdarzenia. Zdaniem NSA w składzie orzekającym, powyższe oznacza, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w związku z nieprzedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby organ nie jest uprawniony do powoływania się na okoliczności powstałe po upływie terminu na złożenie skarżącemu propozycji, tj. po 31 maja 2017 r. Decyzja deklaratoryjna stwierdza bowiem wystąpienie skutku z mocy prawa, zaś jej uzasadnienie powinno zmierzać do wykazania, iż skutek ten w istocie wystąpił. Decyzje deklaratoryjne z istoty rzeczy mają charakter ex tunc, co oznacza, że wywołują one skutek prawny z mocą wsteczną. Wydanie ostatecznej i prawomocnej decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego skutkuje osiągnięciem stanu pewności prawnej, związanej z domniemaniem prawidłowości tej decyzji. Oczywiście, deklaratoryjna decyzja administracyjna podlega kontroli sądowoadministracyjnej, niemniej kontrola ta ukierunkowana jest na ustalenie, czy organ prawidłowo orzekł o uprzednim ziszczeniu się (z mocy prawa) hipotezy danej normy prawnej, prowadzącym do wywołania skutków prawnych. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Dla wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego istotne przy tym jest czy selekcja ta została przeprowadzona prawidłowo czy nieprawidłowo (wyrok NSA z 11 grudnia 2025 r., III OSK 109/23). W orzecznictwie NSA uznano, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie (wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., III OSK 2297/22, por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1006/18). Podsumowując, organy obu instancji w sposób nieuprawniony, z naruszeniem art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS, wydały decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego w oparciu o stan faktyczny zaistniały po 31 maja 2017 r. Wydane decyzje organów obu instancji nie odzwierciedlają procesu decyzyjnego skutkującego nieprzedstawieniem skarżącemu, do 31 maja 2017 r., propozycji w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skoro skarżący został uznany całkowicie niezdolnego do służby, a ta niezdolność datowana jest na 31 sierpnia 2017 r., to złożenie funkcjonariuszowi propozycji służby w KAS nie było możliwie z tego względu, że przepisy zawarte w ustawie o KAS wskazują, że w służbie mogą pozostawać jedynie funkcjonariusze posiadający zdolność do pełnienia służby. Bezspornie w dacie podejmowania (w wymiarze faktycznym) decyzji o złożeniu funkcjonariuszom propozycji służby w KAS organy nie dysponowały i nie mogły dysponować informacją o niezdolności skarżącego do służby, która to niezdolność została stwierdzona dopiero w 2020 r., choć z datą od 31 sierpnia 2017 r. Organ wydając decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego uprawniony był do wzięcia pod uwagę wyłącznie okoliczności mających miejsce w dacie do 31 maja 2017 r. Celem wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie ww. stosunku jest bowiem formalne potwierdzenie zakończenia stosunku służbowego oraz wyjaśnienie i potwierdzenie prawidłowości procesu selekcji prowadzonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Trafny zatem okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS przez wadliwe ustalenie, że organy obu instancji podejmując decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego miały prawo odnosić się do stanu zdrowia skarżącego w sytuacji, gdy powstał on po dniu 31 maja 2017 roku i nie były nawet znane organowi we wskazanej dacie końcowej procesu selekcji kadr KAS. W konsekwencji powyższego stanowiska należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że rozstrzygnięcia DIAS są wewnętrznie sprzeczne. Organ I instancji nie mógł odmówić skarżącemu przywrócenia do służby, z powołaniem na art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, i jednocześnie stwierdzić wygaśnięcie stosunku służbowego. Przy czym, zdaniem NSA sytuacja prawna skarżącego jest rozstrzygana w oparciu o decyzję o wygaszeniu stosunku służbowego, przy uznaniu że art. 184 ustawy o KAS nie mógł mieć zastosowania. Regulacja zawarta w tym przepisie odnosi się do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie nie została wydana względem skarżącego decyzja o zwolnieniu go ze służby. Tym samym bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się do podniesionej w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 151 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS argumentacji, jakoby organy stwierdzając fakt uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego z służby powinny były przyjąć, że z mocy prawa jest on przywrócony do służby, ewentualnie zobowiązane były do stwierdzenia tego w drodze czynności techniczno-materialnej. Poza zainteresowaniem organów prowadzących postępowanie na podstawie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS powinny pozostać kwestie stanu zdrowia skarżącego, skoro nie mogły one rzutować na fakt niezłożenia skarżącemu propozycji służby lub pracy w maju 2017 r. Dlatego zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 oraz 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że treść orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej z 13 lipca 2020 r. nie powinna być przyczyną akceptacji przez Sąd wygaszenia stosunku służbowego skarżącego, bo zły stan zdrowia skarżącego nie istniał w momencie decyzji personalnych w KAS w momencie podejmowania decyzji o braku złożenia propozycji pracy lub służby w maju 2017 roku. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że organy obu instancji podejmując decyzje administracyjne wzięły pod uwagę okoliczności faktyczne irrelewantne i wykraczające poza granice sprawy określone art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, tj. stan zdrowia skarżącego zaistniały po 31 maja 2017 r. Stan ten nie mógł mieć wpływu na fakt niezłożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Oznacza to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie organy w żaden sposób nie uzasadniły, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., przesłanek, którymi kierowały się dokonując selekcji kandydatów do służby w KAS i podejmując decyzję o nieskładaniu skarżącemu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Nadto organ I instancji wykroczył poza granice sprawy orzekając w decyzji z 24 sierpnia 2022 r. nr 3001-IPK3.111.1756.2021.30 3001-22-115115 o odmowie przywrócenia skarżącego do służby w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu. Organ orzekał po uchyleniu poprzedniej decyzji, w której stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z upływem 31 sierpnia 2017 r., a z decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 23 sierpnia 2021 r. D0M1.1125.202.2021.UOC wynika że powodem uchylenia był brak informacji, z powodu jakich konkretnie przyczyn nie przedłożono skarżącemu propozycji służby/pracy w KAS. Tym samym błędnie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę orzekł nie tylko o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz także o odmowie przywrócenia skarżącego do służby, zaś organ odwoławczy błędnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w tej części. W sprawie nie miał zastosowania art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, bowiem nie została spełniona hipoteza określona w tym przepisie. Wobec skarżącego, w dacie decyzji z 24 sierpnia 2022 r., nie została wydana decyzja o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, a wyłącznie decyzja o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego z upływem 31 sierpnia 2017 r. Takie działanie organów narusza art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Szef Krajowej Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględnią zaprezentowaną wyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności, organy wezmą pod rozwagę, iż o nieprzedstawieniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie mogą świadczyć okoliczności zaistniałe po dniu 31 maja 2017 r. W przypadku stwierdzenia przez organy, że w sprawie niezasadnie nie przedstawiono skarżącemu takiej propozycji, organ przyjmie, że nie wystąpił określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r., i postępowanie prowadzone na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS umorzy jako bezprzedmiotowe. Wówczas obowiązkiem organu będzie dopiero rozważenie konsekwencji orzeczenia wobec skarżącego niezdolności do pełnienia służby, z uwzględnieniem obowiązujących regulacji prawnych. O kosztach postępowania sądowego od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.