III OSK 6/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 67/17 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 67/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w punkcie I wyroku zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego E.S. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, zaś w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. E.S. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. polegającą na braku złożenia jej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 dalej p.w.u.k.a.s.) propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. Istotą skargi skarżąca uczyniła twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca w maju 2017 r. otrzymała propozycję pracy będącą w jej ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby, gdyż jak podała każda jej decyzja w stosunku do tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowałaby w efekcie zwolnieniem jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżąca wskazała, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia jej nowych warunków służby. W ocenie skarżącej, nieprzedstawienie jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby stanowi bezczynność tego organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Zdaniem Sądu, z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej, ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 p.w.u.k.a.s. Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. Złożenie funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.u.k.a.s. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Orzekając jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm była okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy,: a. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny, b. Art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny niewydając żądanej przez skarżącą decyzji, c. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia, d. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona, e. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 170 ust. 1 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.u.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służby skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku, W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie działał z mocy prawa i sam ten fakt czynił już jego czynności prawne wadliwymi. W piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, gdyż przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Przyjął on, że sprawa wszczęta skargą dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z jego przekształceniem w stosunek pracy. Uznał, iż na treść przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składa się jednocześnie wygaśnięcie stosunku służbowego i nawiązanie stosunku pracy. Skoro więc ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza ze służby przewiduje formę decyzji, a wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji prawnej, zdaniem Sądu I instancji, organ miał obowiązek wydać na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego. Zdaniem Sądu I instancji bezczynność organu w takim przypadku jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącej i przyjęta przez nią nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podobny pogląd wyraził w tym zakresie Sąd I instancji. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. Propozycja zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa w razie odmowy przyjęcia propozycji. Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa w postaci przekształcenia stosunku służbowego w pracowniczy. W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron". Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a stosunku pracowniczego - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, albo propozycji pełnienia służby, albo propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji określonych w ustawie zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Istotne jest także to, iż ustawodawca użył w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. spójnika "albo". Właściwy organ został upoważniony do złożenia, albo pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, albo pełnienia służby. Oznacza to, że jeden adresat (pracownik lub funkcjonariusz) może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s. Złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzi do niedopuszczalność złożenia przez organ temu samemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Organ jest upoważniony do złożenia tylko jednej z dwóch możliwych opcji, albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji służby. Złożenie propozycji zatrudnienia i jej przyjęcie wyklucza tym samym możliwość złożenia propozycji służby, bowiem ustawodawca - w przypadku podjęcia przez właściwy organ zamiaru kontynuacji współpracy z określonym funkcjonariuszem – przewidział dopuszczalność tylko jednego spośród dwóch sposobów działania przez organ. Organ po złożeniu propozycji zatrudnienia, nie dysponuje już kompetencją do zatrudniania lub powierzania służby względem tej samej osoby. Po dokonaniu tej czynności kompetencja organu wygasa. Sprawa o złożenie propozycji służby nie może być więc zaliczona do kategorii spraw administracyjnych i skarga na bezczynność w tym zakresie jest niedopuszczalna. Jak już wskazano powyżej, prawnie dopuszczalne jest także nieprzedstawienie żadnej propozycji. Jest to jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.k.a.s., o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przez zaniechanie (tzw. milczenia administracji) przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w przypadku, o którym mowa w ustępie 1 wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego łączy on wyłącznie z przypadkami określonymi w art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. skutek wygaśnięcia stosunku służbowego łączy z przypadkami nie otrzymania przez wskazane grupy funkcjonariuszy w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stanowi, że stosunki służby lub zatrudnienia osób wskazanych w punkcie 1 osób wygasają po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wygaśnięcie w tych przypadkach stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby rzeczywiście wymaga wydania decyzji Żaden z powyższych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Strona skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia i ją przyjęła. Nie została tym samym zwolniona ze służby. Jej dotychczasowy stosunek służby nie wygasł, lecz przekształcił się ex lege w stosunek zatrudnienia. Trwa on więc dalej, lecz w zmienionej postaci i treści - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie. Pogląd Sądu I instancji, iż w ramach przyjęcia propozycji zatrudnienia doszło do jednoczesnego wystąpienia dwóch zdarzeń prawnych: wygaśnięcia stosunku służbowego i nawiązania stosunku pracy nie znajduje tym samym podstaw prawnych i pozostaje w sprzeczności z wykładnią omawianych przepisów prawa dokonanych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 (publikacja www.cbosa). Wygaśnięcie stosunku związane jest wyłącznie z przypadkami, o których mowa w art. 170 ust. 1 p.w.KAS, a żadna z tych sytuacja nie zaszła w rozpoznawanej sprawie. Organ nie został także mocą wyraźnego przepisu ustawy zobowiązany do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, w której złożono urzędnikowi propozycję zatrudnienia, która sumptem własnej woli i działania została przyjęta przez zainteresowanego. Przypadek taki nie jest objęty zakresem regulacji administracyjnoprawnej, a z przepisów prawa nie wynika potrzeba wydawania decyzji i zapewnienia ochrony interesu zainteresowanego, gdyż do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia dochodzi za jego zgodą. Brak jest tym samym sprawy administracyjnej, a w konsekwencji w związku z brakiem przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej nie sposób uznać, aby sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej znajdują uzasadnienia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.