III OSK 6544/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2052/20 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Powiatu Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. odstąpić od zasądzenia od K. K. na rzecz Powiatu Ł. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, III. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz K. K. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2052/20 uwzględnił skargę K. K. i stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Powiatu Ł. w sposób istotny naruszyła art. 30 ust. 2, 3 i 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) zwanej dalej u.s.p., odstąpiła bowiem od uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji Sąd administracyjny nie mógł w sposób właściwy dokonać kontroli jej legalności, gdyż byłaby ona równoznaczna z przerzuceniem na Sąd obowiązku rozpatrzenia raportu o stanie powiatu, którego rozpatrzenie podlega z mocy ustawy wyłącznej kognicji rady powiatu. Podkreślono, iż na podstawie akt sprawy nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Nie ma w aktach informacji, czy rada określiła wymogi raportu o stanie powiatu, czy raport obejmował w szczególności kwestie wymienione w art. 30a ust. 2 u.s.p. oraz czy głosy w debacie odnosiły się do zawartości raportu. Nie ma także wskazania zachowania wymogów proceduralnych udzielenia głosu mieszkańcom. Sąd wskazał nadto, że uzasadnienia uchwały nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę ani przebieg debaty nad raportem o stanie powiatu utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk oraz w protokole. Nie znając stanowiska rady jako całości co do rzetelności raportu, ani co do spełnienia przez raport szczegółowych wymogów (o ile rada powiatu takie wymogi określiła - sąd nie dysponuje wiedzą w tym zakresie), kontrola sądowa legalności uchwały nie jest możliwa. Odnosząc się do legitymacji czynnej skarżącej jako piastuna stanowiska Starosty Powiatu Ł. do wniesienia skargi na uchwałę o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania uznano, iż jest ona niewątpliwa, albowiem uchwała wprost dotyczy interesu prawnego osoby pełniącej funkcję Starosty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Ł., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały; 2) art. 151 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do oddalenia skargi; 3) art. 1 § 2 P.p.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwały pod względem jej zgodności z prawem w związku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez Sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia, wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez jego właściwej oceny, w szczególności w zakresie pominięcia protokołu z sesji Rady Powiatu Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. z którego wynika, że debata nad raportem o stanie powiatu była przeprowadzona i radni Powiatu Ł. zajęli w niej merytoryczne stanowiska, umożliwiające kontrolę uchwały o niedzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu w zakresie motywów jakimi kierowała się Rada Powiatu Ł. podejmując tę uchwałę; 4) art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu w zakresie kontroli uchwały pod względem jej zgodności z prawem w związku z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a., polegające na pominięciu istotnego w sprawie materiału dowodowego tj. protokołu z sesji Rady Powiatu Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. z którego wynikają motywy leżące u podstaw nieprzyjęcia przez Radę Powiatu Ł. wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Ł.; 5) art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu w zakresie kontroli uchwały pod względem jej zgodności z prawem, w związku z naruszeniem art. 9 u.s.p. poprzez ingerencję sądu w ustawowo zapewnioną funkcję kontrolą Rady Powiatu wobec organu wykonawczego jakim jest Zarząd Powiatu; - co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji kiedy skarga wina zostać oddalona w całości; II. prawa materialnego: 1) art. 30a ust. 2, 3 i 9 i art. 13 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak sporządzenia uzasadnienia, z którego wynikają motywy podjęcia uchwały przez Radę Powiatu o nieudzieleniu wotum zaufania dla Zarządu Powiatu skutkuje nieważnością takiej uchwały, pomimo tego że regulacja dotycząca rozpatrywania raportu o stanie powiatu jest regulacją szczególną, kompletną i brak jest konieczności sporządzania uzasadniania do uchwały wskazującego motywy, którymi kierowała się Rada Powiatu podejmując taką uchwałę; 2) art. 30a ust. 2, 3 i 9, art. 13 ust. 1 u.s.p. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe przyjęcie, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy z tej zasady wynika jedynie, aby motywy działania organów były możliwe do ustalenia w jakikolwiek sposób, co skutkowało wadliwym stwierdzeniem nieważności uchwały tylko z powodu niekompletnej treści jej uzasadnienia, podczas gdy motywy działania organu stanowiącego wynikały z przeprowadzonej zgodnie z prawem debaty zakończonej głosowaniem nad uchwałą w sprawie udzielania wotum Zarządowi Powiatu. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r. Rada Powiatu Ł. przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 7560/21 wskazała, że nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącej będącej Starostą Powiatu stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu tej skargi zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej także wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy strona skarżąca wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały – przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie strony wnoszącej skargę na uchwałę, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 87 ust. 1 u.s.p. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony wnoszącej skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała nr [...] Rady Powiatu Ł. z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie wotum zaufania została podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., której treścią było nieudzielenie wotum zaufania Zarządowi tego Powiatu. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny strony skarżącej, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13). Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczy interesu prawnego skarżącej będącej w dacie jej podjęcia Starostą Powiatu Ł.. Także skarżąca nie wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niej określonych obowiązków. Nieskutecznym jest powoływanie się na legitymację do wniesienia skargi wynikającą z faktu posiadania statusu członka kolegialnego organu, którego dotyczy uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania. Zgodnie z art. 30a ust. 9 u.s.p. "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu rada powiatu przeprowadza głosowanie nad udzieleniem zarządowi powiatu wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania". Przedmiotowa uchwała jest bezpośrednio związana z instytucją raportu o stanie powiatu, bowiem zakończenie debaty nad tym raportem powinno skutkować podjęciem uchwały w przedmiocie udzielenia organowi stanowiącemu powiatu wotum zaufania. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącej jako Starosty Powiatu wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącą nowy obowiązek lub zmieniała dotychczasowe obowiązki. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest odwołanie jej ze składu Zarządu Powiatu co skutkowałoby odwołaniem całego Zarządu, a jedynie złożenie wniosku o odwołanie organu wykonawczego powiatu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania Zarządu Powiatu jest uznaniowe, co wprost wynika z treści art. 30a ust. 11 u.s.p. zgodnie z którym rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady. Wymogu naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia nie spełnia jedynie hipotetyczna możliwość odwołania organu wykonawczego na podstawie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania. Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że skutkiem uchwały o nieudzieleniu Zarządowi Powiatu wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani też ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie. Tym samym nie można uznać, aby interes prawny Starosty Powiatu został naruszony stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p. Interes ten może zostać naruszony dopiero przyszłą uchwałą odwołującą Zarząd Powiatu. Takie stanowisko zajęto również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 7560/21; postanowienie NSA z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 7559/21) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje. Uchwała w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p. ma charakter intencyjny. Nie przesądza ona o odwołaniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki w sprawie oceny działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie powiatu, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 30a ust. 2 u.s.p.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 87 ust. 1 u.s.p. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim postanowienia odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Powiatu Ł. uwzględniając, że skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie. Rozstrzygając w punkcie trzecim postanowienia o zwrocie wpisu do skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.