III OSK 66/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 125/22 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Lesznie z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO.460.1387.24.2021 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Po 125/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 roku sprawy ze skargi M.G. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: SKO, Kolegium) z 9 grudnia 2021 r. nr SKO.460.1387.24.2021 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 30 września 2021 r. znak OS.I.6241.2.2020 Starosta L.: I. określił wielkość emisji hałasu emitowanego z Klubu [...] (dalej również: "Klub") zlokalizowanego w B., eksploatowanego przez M.G., wyznaczonego dopuszczalnymi poziomami hałasu LAeq,D i LAeq,N w odniesieniu do terenów zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej, na które zakład oddziałuje: - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6 do godz. 22) LAeq,D - 55 dB, - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22 do godz. 6) LAeq,N - 45 dB; II. zobowiązał do: 1) wykonywania okresowych pomiarów hałasu emitowanego z zakładu raz na dwa lata, zgodnie z § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1710); w przypadku źródeł hałasu pracujących sezonowo pomiary hałasu przeprowadza się w tym okresie; 2) przekazywania wyników tych pomiarów Staroście L. i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w terminie 14 dni od ich wykonania zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.); 3) podjęcia działań technicznych i organizacyjnych (w tym wyeliminowania jednoczesnego uruchamiania urządzeń będących źródłami hałasu) oraz wykonania zabezpieczeń akustycznych, które ograniczą do wartości dopuszczalnych rozprzestrzenianie hałasu związanego z działalnością Klubu w kierunku sąsiadujących z nim terenów zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej. W podstawie prawnej decyzji Starosta powołał: art. 115a ust. 1 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.), przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112, dalej: rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku" lub "rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła skarżąca. W decyzji z 9 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty. Skarżąca wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie datowanym na 22 czerwca 2022 r. (k. 88-89) stanowisko w sprawie zajęła uczestniczka postępowania M.P. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium wydana w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Nastąpiło to w związku ze stwierdzeniem, że poza terenem Klubu w nocy przekroczono dopuszczalne poziomy hałasu (P1 - 48,7 dB, P2 - 51,1 dB). Sąd I instancji podkreślił, że nie były zasadne zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w związku z ustaleniem przekroczenia norm hałasu, jak i oparcia się na badaniu (pomiarze) hałasu z 21 sierpnia 2020 r. (sprawozdanie z badań nr 43/LT/20-Z, sporządzone 28 sierpnia 2020 r. przez GIOŚ w Poznaniu), dotyczące pomiarów poziomu hałasu od przedmiotowego Klubu. Kolegium odniosło się do wszystkich doniosłych prawnie okoliczności faktycznych sprawy i zagadnień procesowych. W tym względzie nie można organowi przypisać uchybień w zakresie wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja odwoławcza jest wyczerpująco umotywowana, a tok rozumowania organu jest przejrzysty, konsekwentny i przekonujący. W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie w istocie nie zebrały pełnego materiału dowodowego i nie rozważyły go w zakresie ustalenia faktycznego zagospodarowania obszaru podlegającego w niniejszej sprawie analizie, w szczególności nie ustaliły, czy zaistniał warunek zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z prowadzonego przez skarżącą zakładu, co skutkowało uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem ww. przepisów postępowania; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 115a, ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez oparcie decyzji na pomiarze hałasu na badaniu nieaktualnym w dacie wydania decyzji oraz dokonanym przez niewłaściwy w sprawie organ. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie w istocie nie zebrały pełnego materiału dowodowego i nie rozważyły go w zakresie ustalenia faktycznego zagospodarowania obszaru podlegającego w niniejszej sprawie analizie, w szczególności nie ustaliły, czy zaistniał warunek zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z prowadzonego przez skarżącą zakładu, co skutkowało uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem ww. przepisów postępowania. Odnosząc do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że orzekające organy prawidłowo zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podejmując wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy i w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania decyzji w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a wyjaśnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w związku z ustaleniem przekroczenia norm hałasu, jak i oparcia się na badaniu (pomiarze) hałasu z 21 sierpnia 2020 r. (sprawozdanie z badań nr 43/LT/20-Z, sporządzone 28 sierpnia 2020 r. przez GIOŚ w Poznaniu), dotyczące pomiarów poziomu hałasu od przedmiotowego Klubu. Ma rację Sąd I instancji, że Kolegium odniosło się do wszystkich doniosłych prawnie okoliczności faktycznych sprawy i zagadnień procesowych. W trafnej ocenie Sądu I instancji nie można organowi przypisać uchybień w zakresie wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja odwoławcza jest wyczerpująco umotywowana, a tok rozumowania organu jest przejrzysty, konsekwentny i przekonujący. Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że pomiary wykonane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska (sprawozdanie nr 43/LT/20-Z, Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z 28 sierpnia 2020 r. przesłane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: Wielkopolski WIOŚ), są wystarczającym dowodem potwierdzającym określone przekroczenia, a zarazem podstawą do wydania decyzji. Jest to sprawozdanie z pomiarów hałasu z Klubu [...] zlokalizowanego w m. B. przy ul. [...], eksploatowanego przez M.G., prowadzącą działalność gospodarczą pn. L. w m. B. ul. [...] (k. 1 akt adm.). Z treści sprawozdania wynika, że badanie przeprowadzono przy pomocy dwóch punktów pomiarowych, przy czym jeden zlokalizowany był na terenie posesji w miejscowości B. przy ul. [...] (mikrofon usytuowany był na statywie, skierowany do źródeł hałasu w odległości 5 m), a drugi na terenie posesji w miejscowości B. przy ul. [...] (mikrofon usytuowany był na statywie, skierowany do źródeł hałasu w odległości 5 m). Z powodu braku możliwości wyłączenia źródeł hałasu pomiar wykonano w cieniu akustycznym budynku w miejscowości B. przy ul. [...]. Punkt pomiarowy tła akustycznego był reprezentatywny dla pomiarów wykonanych w punkcie P1 i P2. Pomiary wykonane zostały w porze nocy. Wyniki pomiarów hałasu przedstawione w ww. sprawozdaniu pokazały, że poza terenem ww. zakładu w punkcie pomiarowym P1 i P2 w porze nocy przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu (P1- 48,7 dB, P2 – 51,1 dB). Błędny jest pogląd skarżącej kasacyjnie, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie w istocie nie zebrały pełnego materiału dowodowego i nie rozważyły go w zakresie ustalenia faktycznego zagospodarowania obszaru podlegającego w niniejszej sprawie analizie, w szczególności nie ustaliły, czy zaistniał warunek zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z prowadzonego przez skarżącą zakładu. W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że analizowany teren należy zaliczyć do zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej. Na terenie sąsiadującym z zakładem emitującym hałas przeważa bowiem zabudowa rekreacyjno-wypoczynkowa o dopuszczalnym poziomie hałasu 55 dB (dzień) i 45 db (noc). Warunkiem wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest bowiem ustalenie, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, a ustaleń w tym zakresie skarżąca kasacyjnie nie podważa (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3454/21). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez oparcie decyzji na pomiarze hałasu na badaniu nieaktualnym w dacie wydania decyzji oraz dokonanym przez niewłaściwy w sprawie organ". Z treści pisma Wielkopolskiego WIOŚ z 24 listopada 2020 r., znak: LDI.020.68.2020.MG (k. 12 akt administracyjnych) wynika, że kontrola u przedsiębiorcy prowadzącego Klub [...] w m. B. przeprowadzona została przez upoważnionych inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska. Kontrolę wszczęto zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). Kontrolę udokumentowano protokołem z kontroli nr LESZ 201/2020. Kontrola odbywała się na dzień zastany. Oznacza to, że badaniu podlegały wyłącznie faktycznie użytkowane urządzenia emitujące hałas w dniu rozpoczęcia kontroli. Stan faktyczny zastany w dniu 21 sierpnia 2020 r. został udokumentowany w protokole z pomiaru hałasu – sprawozdaniu z badań 43/LT/20-Z oraz protokole kontroli nr LESZ 201/2020 podpisanym bez zastrzeżeń w dniu zakończenia kontroli. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Według art. 2 ust. 1 pkt 1) tej ustawy, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy: 1) kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.) w zakresie: a) przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Przepisem o ochronie środowiska jest art. 115a p.o.ś. Odnosząc się dalej do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że art. 115a, p.o.ś. składa się z wielu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 7233/21). Odnosząc się dalej do zarzutu przedstawionego w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Powyższe rozważania potwierdzają, że zarzut naruszenia prawa materialnego przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 115a ust. 1 p.o.ś. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej art. 115a, p.o.ś. wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 115a, ust. 1 p.o.ś. Ma rację Sąd I instancji, że normę zawartą w art. 115a ust. 1 p.o.ś. należy rozumieć tak, że przepis ten zobowiązuje organ właściwy do wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Przepis ten nie wskazuje na jakiekolwiek przesłanki umożliwiające odstąpienie od jego zastosowania, w tym na konieczność badania przyczyn wystąpienia nadmiernej emisji poziomu hałasu. Ten tok rozumowania niewątpliwe zgodny jest z celami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 115a tej ustawy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma bowiem na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Przesłanką do wydania tej decyzji jest naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednak sama decyzja ma charakter deklaratoryjny, gdyż ustala jedynie dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z danego zakładu do środowiska. Decyzja ta spełnia również funkcje prewencyjne, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany zakład poziomu hałasu w przyszłości. Samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2510/18). Mając na uwadze powyższe i uznając, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w zarzucanym mu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.