III OSK 662/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 207/18 o odrzuceniu skargi I. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę I. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, polegającą na niewydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, w sytuacji gdy skarżący przyjął 2 czerwca 2017 r. przedstawioną mu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji szeroko odwołał się do stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, w konkluzji którego stwierdzono, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Sama propozycja nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Następnie przywołano treść art. 276 ust. 1, 2 i 6 i art. 277 ww. ustawy. Wskazując na powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służby, w jakim pozostawał skarżący, uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na czas nieokreślony. Przekształcenie to nastąpiło automatycznie w dacie wskazanej w propozycji i nie wymagało wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej (nawet pomimo tego, że uprzednio skarżący pozostawał w stosunku służbowym nawiązanym na podstawie mianowania). Skoro zatem w omawianym przypadku, przepisy ustawy nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to w ocenie Sądu, nie dają one skarżącemu, uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył I. F., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona, 2. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez skarżony organ art. 104 § 1 K.p.a., co skutkowało sporządzeniem nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie naruszającego art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skoro wskutek przyjęcia przez skarżącego propozycji pracy doszło do zakończenia stosunku służbowego, to uregulowanie tej sytuacji wymagało wydania decyzji administracyjnej. Ponieważ organ jej nie wydał, to pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Skarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszy środek zaskarżenia podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie tym bardziej, że związana z niniejszą sprawą problematyka nie wywołuje sporów w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a związane z nim zagadnienie prawne było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów NSA podjętej 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 1/19 – pełna treść uchwały jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak stwierdzić trzeba, że zgodnie z powyższą uchwałą "(p)rzyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej uchwały, zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 ww. ustawy "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia (...)". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy organ ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Rozwiązanie to nie zamyka również prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej. Podzielając powyższe, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej bądź innego aktu, to niemożliwe było również dopuszczenie się przez niego stanu bezczynności, którego wystąpienie mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. To z kolei czyniło niezasadnym podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z powyższym, oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.