III OSK 698/22

Dnia 21 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 116/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 116/21 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, natomiast uzasadnienie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, że za okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie "należy (...) uznać obszerny i złożony zakres dokumentacji objętej zgłoszonym żądaniem" oraz "niezwykle obszerny zakres żądanych materiałów", podczas gdy okolicznością, wskazaną przez organ w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr KP-PP-1.1431.360.2021 była jedynie "konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji", bowiem argumenty o obszerności wniosku organ przedstawił dopiero po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego – wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio wpłynęło na ocenę Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p.; II) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepisy te określają zasady ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, w tym możliwość wydłużenia terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Prezydent Miasta Lublin wykazał zasadność przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ, informując jedynie o tym, że podstawą przedłużenia terminu jest "konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji" (por. pismo z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr KP-PP-1.1431.360.2021) nie wykazał, aby dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej spełniało konstytucyjne warunki konieczności i proporcjonalności; 2) art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że okoliczności sprawy wskazują na prawidłowe zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy organ, informując jedynie o tym, że podstawą przedłużenia terminu jest "konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji" (por. pismo z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr KP-PP-1.1431.360.2021) nie wykazał powodu przedłużenia terminu (w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), bowiem takie stanowisko mogłoby uzasadniać przedłużenie terminu prowadzenia każdej sprawy administracyjnej, w związku z czym doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 12 sierpnia 2021 r. Wnioskiem tym Fundacja zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji opracowanej w ramach zamówienia publicznego z 2017 r. pn. "Rozbudowa Systemu Zarządzania Ruchem i Komunikacją w Lublinie". Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. Fundacja została poinformowana przez organ, że z uwagi na konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji wniosek zostanie zrealizowany do dnia 12 października 2021 r. Następnie, w dniu 30 września 2021 r., organ przesłał stronie skarżącej wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku w związku z zamiarem wydania decyzji odmownej, zaś decyzją z dnia 12 października 2021 r. nr KP-PP-I.1431.360.2021, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 742 ze zm.), Prezydent Miasta Lublin odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji opracowanej w ramach zamówienia publicznego z 2017 r. pn. "Rozbudowa Systemu Zarządzania Ruchem i Komunikacją w Lublinie", na którą składają się projekty budowlane łączności (budowy i rozbudowy kanalizacji światłowodowej, szafy STS, sieć światłowodowa, inne systemy łączności), projekty budowlane wszystkich podsystemów, projekty budowlane dla znaków zmiennej treści oraz projekty wykonawcze obejmujące swym zakresem projekty budowlane sieci łączności, wszystkich podsystemów oraz dla znaków zmiennej treści. Jednocześnie przy odrębnym piśmie z dnia 12 października 2021 r. nr KP-PP-I.1431.360.2021 organ przekazał stronie skan części żądanych dokumentów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Prezydent Miasta Lublin jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądane przez Fundację [...] z siedzibą w [...] informacje mają charakter informacji publicznej. Sporne jest natomiast, czy organ, z uwagi na podjęte w sprawie czynności, pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji z dnia 12 sierpnia 2021 r. W niniejszej sprawie zestawienie powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż okoliczności tej sprawy wskazują na prawidłowe zastosowanie przez Prezydenta Miasta Lublin art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy – w ocenie skarżącej kasacyjnie – poinformowanie przez organ w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. jedynie o tym, że podstawą przedłużenia terminu do udostępnienia żądanej informacji publicznej jest "konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji" – nie spełnia przesłanki określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jak również konstytucyjnych warunków konieczności i proporcjonalności ograniczenia prawa do informacji publicznej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podzielić rozważania Sądu pierwszej instancji co do pojęcia "przewlekłości postępowania". Przewlekłość postępowania polega na prowadzeniu postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Będzie miała ona miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób opieszały, co powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a Kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić więc wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub czynności pozornych. Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44 i s. 383; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Prezydenta Miasta Lublin art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż za okoliczność uzasadniającą zastosowanie tego przepisu uznał powołanie się przez organ na "obszerny i złożony zakres dokumentacji objętej zgłoszonym żądaniem" oraz "niezwykle obszerny zakres żądanych materiałów" (łącznie ponad 12.000 stron dokumentów), podczas gdy jedyną okolicznością, na którą powołał się organ w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r., była "konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji", natomiast argumenty o obszerności i złożoności żądanej dokumentacji zostały podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Lublinie prawidłowo stwierdził, że okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób doszukać się prowadzenia przez Prezydenta Miasta Lublin w sposób przewlekły postępowania wszczętego wnioskiem Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 12 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wprawdzie – jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie Fundacja – jedynym podanym przez organ w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. powodem przedłużenia terminu do rozpoznania w/w wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. była "konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji", to jednak – wbrew twierdzeniu Fundacji – powołanie się na przedmiotową okoliczność nie wyłączało możliwości zastosowania w sprawie w/w przepisu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że przedłużenie omawianego terminu musi opierać się na przesłankach obiektywnych wynikających z charakteru wniosku (jego skomplikowaniu, obszerności, wielowątkowości, itp.). Ustawodawca nie wskazuje ponadto, jakie konkretne powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. organ powiązał przyczynę opóźnienia realizacji wniosku Fundacji z koniecznością analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji. Zdaniem NSA, w/w powód – w okolicznościach niniejszej sprawy – wystarczył do przedłużenia terminu do załatwienia wniosku strony i nie naruszał art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że dokumentacja opracowana w ramach zamówienia publicznego z 2017 r. pn. "Rozbudowa Systemu Zarządzania Ruchem i Komunikacją w Lublinie" jest niezwykle obszerna. Składają się bowiem na nią dokumenty liczące ok. 12.000 stron. W celu realizacji wniosku organ zobligowany był do analizy całości tych dokumentów pod kątem istnienia ewentualnych przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej, co wymagało z kolei skonsultowania tej sprawy z Delegaturą Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Lublinie, jako służbą odpowiedzialną za bezpieczeństwo Państwa, która korzysta z infrastruktury kierowania ruchem w Lublinie (odpowiedź Delegatury ABW w Lublinie wpłynęła do organu w dniu 15 września 2021 r.). Dopiero zatem w następstwie analizy całości dokumentacji możliwe stało się ustalenie, które konkretnie dokumenty zawierają informacje niejawne, co skutkowało w konsekwencji wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia części żądanej informacji publicznej. Przy czym fakt, że argumentacja odnosząca się do obszerności i złożoności żądanej w sprawie dokumentacji oraz konieczności zasięgnięcia w tym zakresie opinii Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Lublinie, została podniesiona przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości przedłużenia przez Prezydenta Miasta Lublin terminu do rozpoznania wniosku Fundacji w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem w/w okoliczności niewątpliwie istniały w momencie wystosowania do strony pisma z dnia 25 sierpnia 2021 r. (pomimo ich niewyartykułowania w tym piśmie). Należy zatem przyjąć, iż powołanie się w przedmiotowym piśmie jedynie w sposób ogólny na okoliczność "konieczności analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji" dotyczyło również kwestii obszerności i złożoności dokumentacji objętej zgłoszonym żądaniem. Wobec powyższego nie sposób uznać, aby organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, a więc w sposób nieefektywny, poprzez przeprowadzanie czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub czynności pozornych. Powodem uzasadniającym przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku Fundacji był bowiem – jak już wskazano – niewątpliwie skomplikowany charakter niniejszej sprawy, wynikający z obszernego zakresu żądania strony, przekładającego się na konieczność przeprowadzenia czasochłonnej analizy prawnej treści wnioskowanych informacji. Ponadto podkreślenia wymaga, iż przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p może nastąpić nie tylko wówczas, gdy organ zamierza żądaną informację udostępnić, lecz również, gdy planuje odmówić jej udostępnienia. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 12 października 2021 r. nr KP-PP-I.1431.360.2021, powołując się na uznanie części żądanej informacji publicznej w zakresie dokumentacji opracowanej w ramach zamówienia publicznego z 2017 r. pn. "Rozbudowa Systemu Zarządzania Ruchem i Komunikacją w Lublinie" za informację niejawną (co miało miejsce dopiero w wyniku owej czasochłonnej analizy prawnej, związanej także z oczekiwaniem na opinię Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Lublinie), odmówił udostępnienia określonej informacji publicznej, zaś w odrębnym piśmie z dnia 12 października 2021 r. nr KP-PP-I.1431.360.2021 organ przekazał stronie skan części żądanych dokumentów. Powyższe działania organu miały zatem miejsce w ustawowych terminach określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w konsekwencji zarzucana przez Fundację przewlekłość postępowania nie miała miejsca. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało więc uznać za niezasadne. Wobec podniesionej argumentacji, za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania, który jest w istocie procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej. Stan faktyczny został w niniejszej sprawie ustalony prawidłowo, bowiem – jak już wyżej wskazano – powołanie się przez organ w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. jedynie w sposób ogólny na okoliczność "konieczności analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji" nie prowadzi do uznania, że przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie dotyczyło również kwestii obszerności i złożoności dokumentacji objętej zgłoszonym przez Fundację żądaniem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.