III OSK 707/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku G. o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 655/21 oddalającego skargę G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 655/21 oddalił skargę G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez wydanie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo, że Sąd pierwszej instancji powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że od dnia doręczenia decyzji Urzędu [...] z dnia [...] września 1983 r., o której stwierdzenie nieważności wnioskowała strona, upłynęło zarówno dziesięć, jak i trzydzieści lat, co potwierdził sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, iż: "W kwestii formalnej należy jedynie podnieść, że ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1983 r. został złożony w 2017 r. a więc ponad 30 lat po jej wydaniu, w aktualnym stanie prawnym, wobec nowelizacji przepisów kpa, weryfikowanie w trybie administracyjnym ww. decyzji nie jest dopuszczalne.". W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2022 r. G. wniosła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa: 1) z art. 2 Konstytucji RP; 2) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; 3) z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – poprzez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że powyższej kwestii prawnej dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, a zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ma zasadniczy wpływ na jej rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o zwieszenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przewidziana w w/w przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie wskazuje się że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Innymi słowy, zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest niezasadne. Rozstrzygnięcie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – nie zależy bowiem od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 w/w ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przedmiotowy przepis wszedł w życie w dniu 16 września 2021 r., natomiast w niniejszej sprawie ostateczna decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2021 r., a zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec czego nie ziściła się druga przesłanka zawarta w w/w przepisie. W konsekwencji, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie miał i nie mógł mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania, a zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 2/22 nie ma żadnego znaczenia dla wyniku przedmiotowego postępowania. Powyższej sytuacji nie zmienia fakt, iż kwestia ta stanowi zarzut skargi kasacyjnej, który odnosi się do – umieszczonego na końcu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (już po rozważaniach co do meritum sprawy, dokonanych z uwzględnieniem przepisów obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lutego 2021 r.) oraz mającego jedynie informacyjny charakter w zakresie aktualnych unormowań prawnych co do postępowania w tym zakresie przed organem administracji publicznej – stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż w aktualnym stanie prawnym, wobec nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, weryfikowanie w trybie administracyjnym decyzji Urzędu [...] z dnia [...] września 1983 r. nie jest dopuszczalne. Należy również zauważyć, iż w uzasadnieniu wniosku inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 2/22 Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę, iż: "(...) wydaje się, że ustawodawca nie dostrzegł (a przynajmniej nie wyraził jasno swoich intencji w tym zakresie) specyfiki postępowania administracyjnego polegającej na tym, że postępowanie już zakończone ostateczną decyzją może stosunkowo łatwo "odzyskać" status postępowania w toku. Najbardziej typową sytuacją będzie uchylenie decyzji ostatecznej, ale jeszcze nieprawomocnej w toku kontroli sądowoadministracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Biorąc pod uwagę, że obecnie czas oczekiwania na rozpoznanie i zakończenie sprawy sądowoadministracyjnej w obu instancjach wynosi łącznie około 4-5 lat, nietrudno spostrzec, że obecnie w sądach administracyjnych w toku pozostaje znaczna liczba postępowań kontrolujących decyzje nieważnościowe, z których zapewne część została wydana w postępowaniu wszczętym po upływie trzydziestu lat od wydania decyzji wadliwej, tj. takim, którego zarówno wszczęcie, jak i prowadzenie oraz zakończenie decyzją merytoryczną ustawodawca obecnie, po 16 września 2021 r., uznał za niedopuszczalne. Nie jest jasne, czy w takiej sytuacji organ będzie mógł nadal prowadzić postępowanie, czy powinno ulec ono umorzeniu – zależy to od tego, czy przepis przejściowy należy wykładać literalnie (co, jak się wydaje, jednak prowadzi do niezrozumiałego zróżnicowania), czy raczej celowościowo (co z punktu widzenia regulowanej materii wydaje się z kolei metodologicznym błędem). Po drugie, także w stosunku do postępowania już zakończonego przed 16 września 2021 r. decyzją ostateczną (a nawet prawomocną) można uruchomić procedury nadzwyczajne: złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej (sytuacje takie dopuszcza procedura administracyjna), albo też – wniosek o wznowienie postępowania nadzorczego. Dość prawdopodobną podstawą tego ostatniego może być chociażby ujawnienie się strony (jej następców prawnych), która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym. Jest to możliwe chociażby ze względu na obiektywne trudności w ustaleniu kręgu stron takiego postępowania administracyjnego, jak i na specyfikę postępowań spadkowych uregulowanych w k.p.c. W takich sytuacjach sam fakt wznowienia postępowania zakończonego decyzją nadzorczą spowoduje "odżycie" tego postępowania – i pojawienie się wątpliwości, czy postępowanie to powinno zostać umorzone na podstawie zaskarżonego art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (ze względu na jej ratio legis), czy też powinno toczyć się nadal bez przeszkód (skoro przepis ten, wykładany literalnie, nie obejmuje postępowania już zakończonego w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, które dopiero później staje się "postępowaniem w toku", na skutek zdarzeń przyszłych, ale sprawiających, że postępowanie nadzorcze nadal formalnie nie jest zakończone).". Powyżej przedstawione wątpliwości nie są jednak istotne na obecnym etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bowiem – jak już wyżej wskazano – w niniejszej sprawie ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w dniu [...] lutego 2021 r., a zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] września 1983 r. zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) i przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy nie mógł mieć w rozpoznawanej sprawie w ogóle zastosowania, zarówno przez organ, jak i Sąd pierwszej instancji. Dopiero ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, które spowodowałoby uchylenie zaskarżonego w tej sprawie wyroku i decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2021 r. i w konsekwencji przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania – a więc potencjalne zaistnienie jednej z sytuacji, o których mowa we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich – mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt K 2/22, ale dokonanego już przez organ, tj. na etapie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując, uznać należy, iż wynik postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt K 2/22 nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w niniejszej sprawie na jej obecnym etapie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.