III OSK 7249/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 389/21 w sprawie ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 4 stycznia 2021 r., nr SKO.4000-1226/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.D. na rzecz J.B. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 389/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.D. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 4 stycznia 2021 r., nr SKO.4000-1226/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 3 sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) odmówił ustalenia na wniosek skarżącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. gr. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]". Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; dalej: rozporządzenie z 2010 r.), tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza), współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia oraz w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia tj. instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych. W ocenie SKO ustalenie środowiskowych uwarunkowań w sprawie jest niedopuszczalne w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; dalej: u.i.o.ś., ustawa środowiskowa), albowiem realizacja przedsięwzięcia byłaby niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym teren inwestycji. Stosownie do powyższego teren, na którym planowane przedsięwzięcie miałoby być zrealizowane, stanowi działka nr [...] obręb [...], gmina [...], objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr XLI 1/185/2006 z dnia 12 października 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 248 poz. 8931 z dnia 3 grudnia 2006 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr X/56/07 z dnia 10 października 2007 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2007 r. Nr 244 poz. 7109 (dalej: plan), a z wyrysu planu jednoznacznie wynika, że nieruchomość nr [...] położona jest częściowo w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem R-2, a częściowo w strefie określonej symbolem KD-4. Zgodnie z oznaczeniami strefa R-2 stanowi teren rolniczy, natomiast strefa KD-4 jest to teren dróg publicznych. Dalej organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowy plan zagospodarowania w rozdziale 19 określa przeznaczanie, zagospodarowanie i zabudowę terenów rolniczych oznaczonych symbolem przeznaczenia R-1, R-2 i R-3. I tak zgodnie z § 111 planu tereny oznaczone symbolami przeznaczenia R-1, R-2 i R-3 przeznacza się na realizację i utrzymanie funkcji związanych z rolniczą przestrzenią produkcyjną (pkt 1). Na terenach oznaczonych symbolem terenu R-2 dopuszcza się lokalizację oraz siedlisk z usługami agroturystycznymi lub drobną wytwórczością i usługami nie powodującymi żadnej uciążliwości (pkt 2). Na terenach oznaczonych symbolem R-1 i R-2 dopuszcza się lokalizację urządzeń i budowli rolniczych z zachowaniem przepisów odrębnych (pkt 3). Na terenach oznaczonych symbolem R-1 i R-2 dopuszcza się rozbudowę, przebudowę, uzupełnienie lub remont istniejących siedlisk (pkt 4). Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1, R-2 i R-3 dopuszcza się utrzymanie istniejących dróg nie wyznaczonych liniami rozgraniczającymi w ich dotychczasowym użytkowaniu (pkt 7). Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1 i R-2 dopuszcza się zalesienie następujących gruntów rolnych: 1) gruntów klasy Vlz, VI, i V, a także klasy IV jeżeli jego powierzchnia w łącznej powierzchni gruntu przeznaczonego do zalesienia nie przekracza 10%, 2) gruntów położonych na stoku o średnim nachyleniu powyżej 15%, 3) gruntów zdegradowanych (pkt 8). Jak wynika z § 113 planu na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1, R-2 i R-3 obowiązuje całkowity zakaz: 1) lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na podstawie przepisów odrębnych za wyjątkiem: a) obiektów obsługi technicznej gminy, b) obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 240 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) lokalizowanych na terenach R-1 lub R-2 przy zachowaniu odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania, 2) lokalizowania obiektów mogących powodować stałe lub czasowe uciążliwości spowodowane wytwarzaniem hałasu i zanieczyszczeniem powietrza, gleby, wód gruntowych oraz powierzchniowych, 3) tymczasowego zagospodarowania, 4) lokalizowania wszelkiej działalności hurtowej, składowej, magazynowej, wytwórczej lub produkcyjnej oraz zabrania się dystrybucji takich towarów jak gaz, paliwa płynne i inne substancje niebezpieczne, za wyjątkiem gazu rozprowadzanego podziemną siecią gazową bezpośrednio do odbiorców, 5) składowania jakichkolwiek odpadów. Tymczasem ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego w tym przede wszystkim z raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnień, jednoznacznie wynika, iż po realizacji przedsięwzięcia maksymalna obsada w budynkach kształtowała się będzie na następującym poziomie: K-1 - (pow. hodowlana 1800 m2) 32 650 szt. (117,54 DJP) do 5 tygodnia życia, 29 250 szt. (105,3 DJP) po 5 tygodniu życia, K-2 - (pow. hodowlana 1800 m2) 32 650 szt. (117,54 DJP) do 5 tygodnia życia, 29 250 szt. (105,3 DJP) po 5 tygodniu życia. Łączna obsada na terenie inwestycji wynosi: 65 300 szt. (235,08 DJP) do 5 tygodnia życia 58 500 szt. (210,6 DJP) po 5 tygodniu życia. Z wyjaśnień inwestora zawartych w uzupełnieniu Raportu na wezwanie Marszałka Województwa Mazowieckiego wynika, że w raporcie wielkość DJP została obliczona zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu (Dz.U. z 2018 r., poz. 1339). W załączniku nr 1 do rozporządzenia tabela nr 3 wskazano współczynniki przeliczeniowe sztuk rzeczywistych zwierząt gospodarskich na DJP. I tak dla kurcząt brojlerów przelicznik wynosi 0,0036, co rzeczywiście daje wielkość 235,08 DJP (65 300 szt. x 0,0036). Przyjęcie takiego przelicznika zasadne jest wyłącznie dla celów wskazanych w ww. rozporządzeniu. SKO podkreśliło, że planowana inwestycja została zaliczona do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). W przepisie tym jednoznacznie wskazano, że współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia, gdzie w pkt 30 wskazano, że współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP dla kur wynosi 0,004. Tak więc rzeczywista wielkość dla obsady 65 300 szt. wynosi 261,2 DJP (65 300 szt. x 0,004), a nie jak wskazał autor raportu w całej dokumentacji 235,08 DJP. Zdaniem Kolegium, realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy drobiu o obsadzie 261,2 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą stoi w sprzeczności z § 113 pkt 1 lit. b planu zagospodarowania. Działka nr 947/1 położona jest częściowo w strefie R-2, gdzie plan zakazuje lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na podstawie przepisów odrębnych za wyjątkiem obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 240 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) lokalizowanych na terenach R-1 lub R-2 przy zachowaniu odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania. W świetle powyższych zapisów planowana obsada brojlerów kurzych przekracza o 21,2 DJP ustalania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, ze planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 80 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, a także ust. 3 ustawy środowiskowej, art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, to jest: - niezasadne przyjęcie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne zmierza do realizacji fermy kur brojlerów o obsadzie 261,2 DJP, co narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie, jak wskazał skarżący, 234 DJP, która to wartość została przyjęta i zaakceptowana przez wyspecjalizowaną jednostkę, to jest przez RDOŚ; - zaniechanie ustosunkowania się do rozstrzygnięcia Burmistrza w zakresie negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, która to opinia stanowiła jeden z podstawowych dowodów w sprawie, a jej treść wynika z dowolnej oceny zamierzonej inwestycji, która nie bazuje na faktach i dowodach, lecz na przypuszczeniach i domniemaniach oraz na czynnikach pozanormatywnych w postaci uciążliwości zapachowych, protestach społecznych i uwarunkowaniach ekonomicznych; - błędnego wywodu, iż brak możliwości dokonania miarodajnej analizy emisji odorów ze względu na brak stosownych uregulowań prawnych powoduje, że realizacja planowanej inwestycji narusza zasadę zrównoważonego rozwoju; - przyjęcie przez organ istnienia nadmiernej uciążliwości zapachowej, nie popartego materiałem dowodowym oraz uznanie jej jako przesłanki budzącej wątpliwość co do realizacji planowanej inwestycji; - naruszenie art. 47 § 1 pkt a i c ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie będzie bezpośrednio i pośrednio oddziaływać negatywnie na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, szczególnie w zakresie emisji hałasu i substancji odoroczynnych; - naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko narusza wskazany wyżej przepis; 2) mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, wyrażające się w niepełnym uzasadnieniu prawnym przyczyn wydania odmownej decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, - naruszenie w związku z w/w zarzutami zasad postępowania, a mianowicie wyrażonych w: art. 7 k.p.a., zasady legalizmu, art. 8 k.p.a., zasady zaufania do władzy publicznej, art. 9 k.p.a., zasady informowania z powodu działania organu I instancji bez podstawy prawnej, - art. 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się jedynie na subiektywnej ocenie wniosku, która to ocena jest całkowicie dowolna, - rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15, 77 § 2 i 80 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. polegającym na przedwczesnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi (skutkująca niedopuszczalnością ustalenia środowiskowych uwarunkowań) definitywna sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zważywszy na fakt, iż ocena ta nie została poprzedzona przez organy obu instancji wezwaniem skarżącego do rozważenia możliwości dostosowania przedsięwzięcia do wymogów planu w sytuacji, w której dostrzeżona sprzeczność odnosi się nie do samego rodzaju przedsięwzięcia a wyłącznie - i to w niewielkim zakresie - do jego rozmiarów), a także uznaniu przez SKO, iż wywiedziona przez organ w powyższy sposób sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy wydania żądanej decyzji środowiskowej, zwalniającą SKO z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie wykraczającym poza kwestię oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego, w tym w szczególności w zakresie wywodzonych przez Burmistrza innych przesłanek do odmowy ustalenia żądanych środowiskowych uwarunkowań, co doprowadziło organ do zaniechania w/w ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie. WSA podzielił co do zasady stanowisko skargi, iż wbrew obowiązkom, ciążącym na organie odwoławczym z mocy art. 15 k.p.a., SKO rozpatrujące odwołanie skarżącego od odmownej decyzji Burmistrza, nie dokonało jej całościowego, ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji wskazał, że ostateczne przesądzenie kwestii zgodności, czy też braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem winno było być poprzedzone umożliwieniem skarżącemu dokonania stosownej korekty przedmiotu przedsięwzięcia, zapewniającej dostosowanie planowanej liczby DJP do wymogów planu (organy winny zatem skierować do skarżącego wezwanie do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie). Dopiero stanowcza deklaracja skarżącego, iż tego rodzaju korekty nie zamierza dokonywać i że podtrzymuje swoje żądanie w stanie niezmienionym (ewentualnie nieustosunkowanie się do wezwania) umocowywałoby organy do przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z planem miejscowym, w następstwie czego określenie żądanych środowiskowych uwarunkowań jest niedopuszczalne. Zdaniem WSA, z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy wzywały skarżącego do dokonania tego rodzaju korekty wniosku oraz, że ich ocena co do sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem jest następstwem podtrzymania przez skarżącego żądania ustalenia środowiskowych uwarunkowań ściśle dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku (tj. przekraczającego limit DJP ustalony w planie). Konkludując Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest poczynienie wszechstronnych ustaleń na temat spodziewanego oddziaływania przedsięwzięcia na szeroko rozumiane środowisko, w tym na ludzi (art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Oczywistym jest, iż przy inwestycjach z zakresu chowu i hodowli zwierząt istotne znaczenie ma kwestia ewentualnej uciążliwości odorowej tych obiektów. Konsekwentnie zatem zasięg takiej uciążliwości musi być oceniony przez organy w każdej takiej sprawie, z czym łączy się spoczywający na inwestorze obowiązek szczegółowego jej zanalizowania w przedkładanym w postępowaniu raporcie. Ewentualny brak takich analiz, czy też ich zdawkowość należy zatem postrzegać jako istotne uchybienie raportu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się uczestniczka postępowania J.B. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej przejawiające się w przyjęciu, iż obowiązkiem organu II instancji było wezwanie inwestora do zajęcia stanowiska w zakresie dostosowania planowanej liczby DJP do wymogów planu miejscowego, w sytuacji gdy takie wezwanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obowiązkiem organu II instancji było wezwanie inwestora do zajęcia stanowiska w zakresie dostosowania planowanej liczby DJP do wymogów planu miejscowego, w sytuacji gdy takie wezwanie stanowiłoby wyjście organu poza żądanie strony, w sytuacji gdy żądanie (wniosek) strony wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym, a zatem organy administracji związane były żądaniem strony dotyczącym planowanej liczby DJP fermy drobiu, niezależnie od tego czy wielkość ta została określona w oparciu o prawidłowe przepisy prawa, jako że liczba DJP jest jedynie pochodną wskazanej przez inwestora obsady kurników. Ponadto zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 3. art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa, u.i.o.ś.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pomimo stwierdzenia braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w świetle postanowień art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, dalsze prowadzenie postępowania w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zbędne i niecelowe; 4. § 113 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr XLII/185/2006 z dnia 12 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 248 poz. 8931) w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż planowana inwestycja jest objęta wyjątkiem od zasady zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 113 pkt 1 lit. b planu miejscowego, w sytuacji gdy odległość domu skarżącej kasacyjnie od najbliższego obiektu inwentarskiego, którego wzniesienie planuje inwestor wyniesie zaledwie 80 m, zaś odległość do stanowiących własność skarżącej zabudowań gospodarczych wyniesie zaledwie 40 m - w związku z czym budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...], nie czyni zadość obowiązkowi zachowania odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania; 5. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zw. z pkt 30 Załącznika do tego Rozporządzenia oraz w zw. z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i przyjęcie, iż podana w Raporcie przez inwestora liczba Dużych Jednostek Przeliczeniowych, jest omyłkowa i konieczne jest umożliwienie inwestorowi dokonania korekty przedmiotu przedsięwzięcia w sytuacji, gdy Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową, autor raportu dysponuje fachową wiedzą, a wniosek (żądanie) strony jest wiążący dla organów administracji. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, za obie instancje z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, a w przypadku, gdyby Sąd uznał, iż sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że inwestor w przedłożonym przez niego raporcie wskazał obsadę planowanych kurników, podając liczbę sztuk zwierząt na dany obiekt. Kwestia przeliczenia obsady kurników na duże jednostki przeliczeniowe, jest kwestią wtórną - zależną całkowicie od obsady fermy. Przeliczenie przez autora raportu obsady kurników według wskazań Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu", zamiast prawidłowego wskaźnika wynikającego z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - nie ma wpływu na podaną obsadę kurników. Zauważono, że skoro raport posiada szczególną wartość dowodową wynikającą z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia, to przyjąć należy, iż podana w nim obsada fermy drobiu, a w ślad za nią idące przeliczenie DJP, zostało wykonane fachowo. Korygowanie obsady z 261,2 DJP do 240 DJP wymagałoby przedłożenia w zasadzie nowego raportu. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że konsekwencją podania przez inwestora obsady w liczbie 65 300 szt. jest wyliczenie zgodnie z prawidłowym aktem prawnym tj. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko liczby DJP tj. 261,2. W tym stanie rzeczy wzywanie inwestora do dokonania korekty przedmiotu przedsięwzięcia w sytuacji, gdy raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową, autor raportu dysponuje fachową wiedzą, a organ administracji jest związany żądaniem strony, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza - stanowiłoby działanie bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie stanowi takiej podstawy prawnej art. 64 § 2 k.p.a., gdyż wezwanie do zajęcia stanowiska, w zakresie dokonania korekty przedmiotu przedsięwzięcia, nie stanowi braku formalnego. Podstawy takiej nie stanowi również art. 50 § 1 k.p.a., gdyż przepis art. 50 § 1 k.p.a. jest przepisem kompetencyjnym o charakterze fakultatywnym, a nie obligatoryjnym. Oznacza to, że organ może wzywać określone przez siebie osoby do udziału w postępowaniu, ale nie ma takiego obowiązku (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 767/18). Następnie wskazano, że Sąd I instancji przyjął, iż Kolegium, pomimo że stwierdziło niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, winno rozpoznać czy zachodzą inne ustawowe przesłanki obligujące do odmowy ustalenia żądanych uwarunkowań. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Kolejno podniesiono, iż Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia § 113 pkt 1 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr XLII/185/2006 z dnia 12 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 248 poz. 8931) w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 r., poz. 741 ze zm.). Po pierwsze bowiem realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o obsadzie 261,2 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą stoi w sprzeczności § 113 pkt 1 lit b) planu miejscowego. Po drugie natomiast Sąd pomimo znajdującej się w materiale dowodowym informacji, iż odległość domu skarżącej kasacyjnie od najbliższego obiektu inwentarskiego, którego wzniesienie planuje inwestor, wyniesie zaledwie 80 m, zaś odległość do stanowiących własność skarżącej zabudowań gospodarczych wyniesie zaledwie 40 m, uznał iż planowana inwestycja jest objęta wyjątkiem od zasady zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 113 pkt 1 lit. b) planu miejscowego. Tymczasem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, tak bliska lokalizacja fermy drobiu od zabudowań mieszkaniowych nie czyni zadość obowiązkowi zachowania odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania. Wynikająca z § 113 pkt 1 lit. b) planu miejscowego kwestia obowiązku zachowania odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania, została przez Sąd I instancji całkowicie pominięta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Jako zasadne należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji poza sporem pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia przez organy obu instancji planowanej ilości DJP, jaka miałaby być produkowana w ramach planowanego przedsięwzięcia, to jest 261,2 DJP, co wywołuje stan sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji, kiedy rozbieżność pomiędzy planowaną przez skarżącego, a dopuszczalną planem liczbą DJP jest nieduża i wynosi 8,83 %, to należało wezwać inwestora do dostosowania planowanej liczby DJP do wymagań planu. Powyższe twierdzenia Sądu I instancji są nieuprawnione i to z wielu powodów. Po pierwsze zasadnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, że organ związany jest treścią żądania strony zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. W świetle art. 61 § 1 k.p.a. nie może budzić wątpliwości, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego i nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. Stronie wnioskującej przysługuje przy tym prawo do modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku, która to ewentualna zmiana wiąże organ prowadzący postępowanie. Treść żądania, czy odpowiednio jego zmiana dokonana przez podmiot wszczynający postępowanie, wyznacza stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku zaś istnienia wątpliwości co do treści żądania organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły wątpliwości co do treści żądania. W ocenie bowiem inwestora złożył on wniosek o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu przy obsadzie wynoszącej 65 300 sztuk, co jego zdaniem daje liczbę 235 DJP. Natomiast organy administracji wskazały na nieprawidłowość powyższego wyliczenia. Z wyjaśnień inwestora zawartych w uzupełnieniu raportu wynika, że w raporcie wielkość DJP została obliczona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczeń wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczaniu (Dz.U. z 2018 r., poz. 1339) W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia wskazano współczynnik przeliczeniowy sztuk rzeczywistych zwierząt gospodarskich na DJP dla kurcząt brojlerów w wysokości 0,0036, co przy obsadzie 65 300 daje 235,08 DJP. W sprawie zaś ma zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; dalej: rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć). Zgodnie z tym rozporządzeniem współczynnik dla kur wynosi 0,004, co przy obsadzie 65 300 daje 261,2 DJP. W rozpoznawanej sprawie problem nie sprowadza się do braku jasności żądania strony, lecz do odmienności wyliczeń dokonanych przez organy i stronę co do wartości planowanej obsady liczonej w DJP. Zdaniem strony jej wniosek odnosi się do obsady wynoszącej 235,8 DJP, co podkreślono w skardze do Sądu I instancji. Problem nie dotyczy więc treści żądania, lecz oceny którego rozporządzenia przepisy mają w sprawie zastosowanie. Okoliczność ta została właściwie oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który słusznie przyjął, że wskaźnik obsady wynosi 261,2 DJP. W konsekwencji więc w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć. W takiej sytuacji, skoro strona twierdzi, że jej żądanie dotyczy przedsięwzięcia w zakresie obsady kurcząt w ilości 65 300 sztuk, co w jej ocenie stanowi 235,8 DJP, a nie jak wynika to z treści załącznika do rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć 261,2 DJP, to nie można twierdzić, że zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, które nakazywałyby organowi wezwanie inwestora do sprecyzowania treści żądania w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. Podkreślenia ponownie wymaga, że spór dotyczył przepisów prawa w zakresie ustalenia ilości DJP, co zostało zaakcentowane przez inwestora także w odwołaniu od decyzji. W takiej sytuacji brak było podstaw do wzywania inwestora do sprecyzowania żądania, a tym bardziej jak stwierdził to Sąd I instancji do zmiany żądania skoro w ocenie inwestora jego żądanie co do wysokości DJP było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał podstawy prawnej, która uprawniałaby organ do dokonania takiej czynności. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za zasadne. Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pomimo stwierdzenia braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w świetle postanowień art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, dalsze prowadzenie postępowania w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zbędne i niecelowe. W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2045/23). W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11). Stanowisko to, prezentowane w istocie przez organ odwoławczy podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie. Jest ono również akceptowane przez doktrynę. Zdaniem K. Gruszeckiego "Z postanowień art. 80 ust. 2 ustawy wynika niezbicie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań i tak, jak już była o tym mowa w komentarzu do art. 77 ustawy, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami" (por. Komentarz do art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex 2009, wersja elektroniczna). Zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza wyjątkami wskazanym wprost w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. jest zatem podstawowym kryterium oceny zamierzeń podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11). Skoro organy administracji stwierdziły, że przedsięwzięcie to jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jest z § 113 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mordy z dnia 12 października 2006 r., to nie było podstaw do dokonywania pozostałych wymagań materialnoprawnych żądania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Podkreślenia wymaga, że wnioskowana obsada kurcząt przekracza wskaźnik zawarty w § 113 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji zauważył, iż zgodnie z §113 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1, R-2, R-3 obowiązuje całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na podstawie przepisów odrębnych za wyjątkiem obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 240 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) lokalizowanych na terenach R-1 lub R-2 przy zachowaniu odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania. W związku z powyższym organ ten podkreślił, że odległość planowanej inwestycji najbliższego budynku mieszkalnego wynosi 80 , a budynku gospodarczego 40 m, co także przesądza o niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia § 113 pkt 1 lit. b planu miejscowego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.