III OSK 7251/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 807/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na wystąpienie pokontrolne Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) na wystąpienie pokontrolne Marszałka Województwa Śląskiego z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska. W ocenie Sądu I instancji skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna i nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. Wystąpienie pokontrolne nie mieści się bowiem w katalogu z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wystąpienie pokontrolne jedynie informuje o określonych obowiązkach i kończy etap kontroli. W przypadku braku dobrowolnego wykonania obowiązków, wystąpienie pokontrolne będzie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wystąpienia pokontrolnego nie można uznać za decyzję lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., jak i za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju akty lub czynności muszą mieć bowiem władczy charakter, a takiego charakteru nie ma wystąpienie pokontrolne. Nie jest więc aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki, a tylko taki akt podlega kontroli sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie art. 58 § pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak również art. 141 § 4 w związku z art. 163 § 2 i art. 166 p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dotyczy charakteru prawnego zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego i dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tego rodzaju wystąpienie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wystąpienie pokontrolne nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy wystąpienie to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. Dokonując oceny charakteru zaleceń pokontrolnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2020 r., sygn. akt I OSK 923/20, podkreślił, że kontrolę należy rozumieć jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Kontrola ta pozbawiona jest więc elementów władztwa administracyjnego, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają natomiast ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Natomiast jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, ma na celu przeprowadzenie w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są zatem zasadniczo inne niż w postępowaniu administracyjnym. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, ale zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się przez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tego rodzaju przepisu nie zawiera ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.), na podstawie której wydano zaskarżone w tej sprawie wystąpienie pokontrolne. Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne nie jest zatem aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingeruje bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko właściwego miejscowo marszałka województwa co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień oraz zaleceń ich usunięcia w określonym terminie. Ustawa p.o.ś. nie przewiduje sądowej kontroli wystąpienia pokontrolnego. Zgodność z prawem wystąpienia pokontrolnego może być natomiast przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym stanowiącym skutek przedmiotowego wystąpienie pokontrolonego lub na etapie kontroli zarządzenia pokontrolnego będącego skutkiem przekazania dokumentacji sprawy właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na podstawie art. 379 ust. 5 p.o.ś. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest zatem prawidłowe, a zarzut naruszenia art. 58 § pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to również zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 163 § 2 i art. 166 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało prawidłowo sporządzone i poddaje się kontroli instancyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.