III OSK 762/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka akcyjna z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 341/18 w sprawie ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2018 r. nr SKO Gd/140/18 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Spółka akcyjna z siedzibą w P. na rzecz M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 341/18 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w C. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2018 r., nr SKO Gd/140/18 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Z. z 14 grudnia 2017 r., nr ŚR.6220.16.2017.MLF (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się P. S.A. z siedzibą w P. i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji zamiast jej oddalenia i zastosowania art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy podstawa prawna decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań była prawidłowa biorąc pod uwagę oczywisty brak przymiotu strony M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja organów I i II instancji naruszyła art. 28 k.p.a., podczas gdy nie zaistniały przesłaniu do uchylenia zaskarżonych decyzji z tego powodu i uwzględniania w tym zakresie skargi M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z uwagi na fakt, iż M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pozbawiona jest interesu prawnego w sprawie w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. .7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie, prowadzące do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość skarżącego M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu; Sąd I instancji bezzasadnie podniósł zarzut naruszenia przez organy administracji I i II Instancji orzekające w sprawie przy dokonywaniu oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w sytuacji, gdy ocena została dokonana rzetelnie w oparciu o posiadane dowody, zgodnie z zasadami logicznego myślenia oraz prawdy materialnej, w szczególności w zakresie określenia zasięgu oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na środowisko; 2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte decyzją organu I i II instancji mogło dotyczyć interesu prawnego M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, mimo iż rzeczona Spółka pozbawiona jest interesu prawnego w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, co jednoznacznie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że w niniejszej sprawie nie ustalono przepisu prawa materialnego, który naruszałby interesy M. Podniosła, że Spółka M. nie wykazała, że planowana inwestycja może ograniczyć sposób korzystania z działki stanowiącej jej własność, czy też może spowodować inne ujemne skutki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak jest również uciążliwości dla nieruchomości M. Zwróciła uwagę, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie co prawda z emisją hałasu i substancji do powietrza oraz powstawaniem odpadów, jednakże powyższe będzie miało charakter czasowy i odwracalny. Podkreśliła również, że uciążliwość planowanej inwestycji polegającej na budowie stacji paliw P. S.A. w C. z uwagi na jej charakter, wynikający z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zamyka się w granicach nieruchomości wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjniej zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego zmierzają do wykazania, że M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Tymczasem zauważyć należy, że podstawą uchylenia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji było przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie przeprowadzono zgodnego z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. postępowania administracyjnego, celem wyjaśnienia czy Spółka M. posiada interes prawny w byciu stroną w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Co prawda w podstawie rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał nie tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ale także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jednakże we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd I instancji nakazał przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia czy Spółce M. jako właścicielowi działki położonej w bliskim sąsiedztwie przysługuje status strony w postępowaniu środowiskowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, że Spółka M. ma interes prawny w byciu stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizacji przedsięwzięcia. Z powyższych przyczyn za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. albowiem Sąd I instancji nie przesądził, że Spółce M. przysługuje status strony lecz nakazała przeprowadzenie powstępowania w tym zakresie. Z powołanych powyżej przyczyn nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można bowiem przyjąć, że brak interesu Spółki M. w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest oczywisty. Decyzja dotycząca środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia podejmowana jest w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U 2016 r., poz. 353 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem wznowienia postępowania, dalej: "u.i.o.ś."). To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. definiujący pojęcie strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej został dodany ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 - i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.). Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. stanowi o obowiązku określenia przez właściwy organ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest więc oddziaływanie inwestycji na środowisko, ale także ograniczenie uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych, niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1u.i.o.ś.), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. K. Gruszecki, u.i.o.ś. Komentarz, LEX 2013, teza 4 i 5 do art. 73 ). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj oddziaływanie dotyczy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musi to pozostawać regułą. Istotne znaczenie ma bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz.U. z 2016 r., poz. 380 – dalej jako" "k.c."( por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12). Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę Sąd I instancji. Niekwestionowanym bowiem jest, że nieruchomość, której właścicielką jest Spółka M. znajduje się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja. Przed geodezyjnym podziałem nieruchomości inwestycyjnej, nieruchomość Spółki M. przylegała bezpośrednio do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Biorąc pod uwagę rodzaj planowanej inwestycji i wskazując na treść przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na możliwości w ograniczeniu zagospodarowania działek położonych w bliskim sąsiedztwie jakie stwarza realizacja stacji paliw. Zasadnie więc Sąd I instancji wywiódł, że te okoliczności pozostały poza zakresem rozważań organów administracji. W skardze kasacyjnej wskazywano, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w obszarze nieruchomości objętą inwestycją. W tym zakresie także należy podzielić stanowisko Sądu i instancji, że dołączona do akt sprawy dokumentacja, w tym karta informacyjna oraz mapa ewidencyjna, na której oznaczono obszar oddziaływania przedsięwzięcia podlegają ocenie organu administracyjnego i nie mogą być uznawane a priori jako dowód niepodważalny. Tym bardziej, na co należy zwrócić uwagę, że o ile Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2017 r. wyraził opinię o braku podstaw przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, o tyle Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wyraził opinię odmienną, to jest o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organy administracji uznały zaś, bez dokonywania analiz i ocen, że obydwa te dokumenty przesądzają, o tym że zakres oddziaływania inwestycji mieści się w granicach nieruchomości na której jest ona planowana. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że podmiot, to jest Spółka M. nie wykazała, że planowana inwestycja może ograniczyć sposób korzystania z działki stanowiącej jej własność, czy też może spowodować inne ujemne skutki. Prawidłowe w tym zakresie jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że obowiązek ten spoczywał zgodnie z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. na organach administracji. To bowiem zadaniem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Oczywistym jest, że strona nie jest zwolniona od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Jednakże zgodnie z regułami k.p.a. nie do przyjęcia jest przerzucanie tego obowiązku tylko i wyłącznie na stronę akceptując bierność organu w tym zakresie. Z oparciu o przedstawione powyżej argumenty zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.ps.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.