III OSK 814/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 743/23 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 408.134/G-2/XV/23 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Białymstoku z dnia 21 grudnia 2023 roku, sygn. akt II SA/Bk 743/23 którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez M. M. uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza D. z dnia 7 lipca 2023 roku w przedmiocie nałożenia usunięcia odpadów. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 28.01.2022 r. przez Burmistrza D. została wydana decyzja znak RG.6236.1.2021 nakazująca obecnym właścicielom działki nr geod [...] położonej w miejscowości i obrębie [...], gmina D. tj.: I. L., J. G., A. T. P. G., A. M., J. Z., T. Z. oraz A. G., usunięcie odpadów znajdujących się na tej działce zgodnie z obowiązującymi przepisami. W dniu 21.02.2022r. do Urzędu Miejskiego w D. wpłynęło odwołanie od w/w decyzji Burmistrza D., złożone przez w/w właścicieli. Po przekazaniu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzją z dnia 10 marca 2022 r. w całości uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że mimo podnoszonych przez właścicieli nieruchomości zarzutów organ nie podjął czynności mających na celu ustalenie kto jest wytwórcą odpadów znajdujących się na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], kto deponował na tej działce odpady. Pomocnym w ustaleniu powyższej okoliczności może być przesłuchania byłego dzierżawcy powyższej działki tj. M. M., czy przesłuchanie właścicieli działek sąsiednich czy też analiza składy samych odpadów, która może przyczynić się do takich ustaleń Dopiero brak możliwości ustalenia tej okoliczności uzasadniać może zastosowanie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Po ponownej analizie dokumentacji organ I instancji wezwał M. M. w charakterze świadka. Po wysłuchaniu świadek ten wyjaśnił, że działka od początku dzierżawy była częściowo zalesiona, częściowo znajdowało się na niej pastwisko i od początku były na niej śmieci. Dzierżawca dodał również, że nie wiedział o zgromadzonych odpadach przed rozpoczęciem dzierżawy (protokół z dnia 14.06.2023r.). Po uzyskaniu tych informacji Burmistrz D. postanowił powołać biegłego – M. S., specjalistę w zakresie leśnictwa, a także w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, celem dokonania oględzin i sporządzenia opinii w sprawie składowanych odpadów na w/w działce. Po zasięgnięciu opinii dendrologicznej, ustalono jako bezsporny fakt zanieczyszczenia terenu w/w działki. Łącznie odpady powierzchniowe i wgłębne zalegają na powierzchni 0.11 ha, co stanowi 27% areału działki nr [...]. Jak wykazały szczegółowe badania terenowe (charakterystyka drzewostanu, odnowień naturalnych, badania glebowe sondą, odkrywki glebowe, charakterystyka i rodzaj odpadów), składowane najstarsze odpady w znacznej części mogą pochodzić nawet z okresu ostatnich 15-19 lat. Dowodem powyższego są odnalezione opakowania z 2003 roku. Nie stwierdzono na terenie nieruchomości występowania opadów bieżących. Jednocześnie wykonane badania wieku odnowień naturalnych sosny od strony wschodniej drzewostanu, świadczą o terminie zakopania części odpadów. Prawdopodobnie wcześniej, nawet przez kilkanaście lat, składowane były pod okapem drzew. W miejscach wykonano 7 odkrywek glebowych, które potwierdziły fakt występowania odpadów na różnej głębokości od 0.20 m do 1.0 m. Nie odnaleziono w trakcie oględzin śladów w postaci dokumentów, rachunków i korespondencji itp. mogących wskazywać sprawców nielegalnego wywozu odpadów, aczkolwiek nie są one twardym dowodem w postępowaniach sądowych, bez potwierdzenia zeznań naocznych świadków. Organ I instancji uznał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikało, że przed wydzierżawieniem w/w działki w dniu 15.03.2005r. dla M. M., KOWR Oddział Terenowy w B. był w pełni odpowiedzialny za to co dzieję się na działce oraz za to co się na niej znajduje. Jednocześnie organ I instancji uznał, że do 17 lipca 2018 roku władającym przedmiotową nieruchomością był Skarb Państwa reprezentowany w ostatnim okresie przez KOWR Oddział Terenowy w B.. Podstawa takiego ustalenia stanowił fakt stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reformy rolnej z dnia 13 czerwca 1948 roku i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody B. z dnia 24 listopada 1948 roku przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2013 roku. Działka ta stanowiła przedmiot umów dzierżawy zawieranych poczynając od 2005 roku, początkowa przez Agencję Nieruchomości Rolnych , a następnie KOWR jako następcę prawnego ANR jako stronę wydzierżawiająca, a M. M. jako dzierżawcą. W wyniku unieważnienia wyżej wskazanych decyzji wydanych w 1948 roku współwłaścicielami działki stali się I. L., J. Z., A. T., P. G., A. M., J. Z., T. Z. oraz A. G. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz wskazania zawarte w decyzji SKO w [...] z dnia 10 marca 2022 roku Burmistrz D. decyzją z dnia 7 lipca 2023 roku obowiązek usunięcia odpadów znajdujących się na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...] nałożył na Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do 18 lipca 2018 roku , a więc w okresie , w którym składowano odpadu na działce, władającym tą działką był Skarb Państwa reprezentowany przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. Uzasadnia to zastosowanie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach do tego podmiotu. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w ustawowym terminie złożył od powyższej decyzji odwołanie. W odwołaniu wskazano między innymi, że w świetle wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. I C [...] i uzasadnienia do niego (s. 2 - 3 uzasadnienia) Skarb Państwa (którego prawa własności do nieruchomości rolnych zgromadzonych w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie wykonuje KOWR) nie jest i nigdy nie był właścicielem działki [...] bowiem wskutek unieważnienia - decyzji Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 13 czerwca 1949 r. Nr UR.PO.1.2/6 i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 listopada 1948 r. Nr: U.R.ol.l/l-96.97/Bk - przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2013 r., GZrn-057-625-318/12 nastąpił stan jakby ta decyzja nigdy nie została wydana co oznacza, że Skarb Państwa - KOWR nie może być traktowany jako posiadacz odpadów lub władający gruntem. Ponadto z protokołu zdawczo - odbiorczego sporządzonego pomiędzy poprzednikiem prawnym KOWR (Agencją Nieruchomości Rolnych) a dzierżawcą M. M. w dniu 15 marca 2005 r. działkę nr [...] - wskazują, że na działce przed jej wydzierżawieniem w 2005 r. nie był odpadów. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak 408.132/G-2/XV/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania KOWR, uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy, uznając, że obowiązek usunięcia odpadów z przedmiotowej działki spoczywa na dzierżawcy nieruchomości tj. M. M. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wskazał, że skoro w toku postępowania nie udowodniono, by kto inny był wytwórcą odpadów, to za ich usuniecie odpowiada władający powierzchnią ziemi, przez co należy rozumieć także dzierżawcę nieruchomości. Faktem jest, że KOWR zawarł aneks do umowy dzierżawy w momencie, kiedy formalnie nie był już właścicielem nieruchomości, przedłużając jej trwanie do 31 października 2028 r., ale materiał dowodowy wskazuje po pierwsze, że odpady znajdowały się na nieruchomości już wcześniej, tj. w poprzednim okresie dzierżawy (dowodzi tego, dołączona do odwołania z dnia 15 lutego 2022 r., korespondencja prowadzona przez KOWR, czy protokół przeglądu nieruchomości z 29 maja 2019 r.). Po drugie zaś żadna ze stron nie dołączyła do materiału dowodowego dokumentów wskazujących na nieobwiązywanie umowy dzierżawy. Właściciele nieruchomości mieli przecież prawo do wypowiedzenia umowy czego nie uczynili. W odwołaniu z dnia 15 lutego 2022 r. pełnomocnik KOWR zwraca uwagę na fakt zawarcia aneksu w momencie, kiedy KOWR nie był już właścicielem działki, ale jednocześnie nie podważa samego aneksu. Przedkłada także pismo KOWR z dnia 25.11.2019 r. informujące M. M. o tym, że w prawa i obowiązki wydzierżawiającego wstąpili T. Z., G. Z., E. L., J. Z., A. M., A. T., A. G. W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowody wskazywał zatem, że za usunięcie odpadów odpowiedzialny powinien być dzierżawca nieruchomości, jako władający powierzchnią ziemi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł M. M. Zaskarżonej decyzji przede wszystkim zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 7 lipca 2023 r. z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na przedmiotowej działce o nr ewidencyjnym [...], znajdującej się w miejscowości i obrębie geodezyjnym [...] gmina D. składowane są odpady oraz że teren wskazanej działki nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Tym samym zachodziły podstawy do nałożenia na właściwy podmiot obowiązku usunięcia tych odpadów z przedmiotowej działki. Powyższe zostało uregulowane w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Mając na celu zapewnienie skuteczne i szybkie usuwanie odpadów składowanych lub magazynowanych w miejscach do tego nie przeznaczonych ustawodawca jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 19 powołanej ustawy zdefiniował pojęcie posiadacza odpadów , na których ten obowiązek jest nakładany wprowadzając jednocześnie w tym zakresie domniemanie oraz w jaki sposób w związku z powyższym domniemaniem został rozłożony w tym zakresie ciężar dowodowy. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji w sytuacji uznania za posiadacza odpadów inną osobę niż wskazana w decyzji Burmistrza D., tj. M. M., zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, aby nie pozbawić tego podmiotu prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w toku postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest bowiem unormowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Jej istota wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Źródłem tej zasady jest art. 78 Konstytucji RP zgodnie, z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu I instancji rozszerzenie kręgu adresatów obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki, a więc wskazanie również innego podmiotu niż ten, do którego organ pierwszej instancji skierował ww. nakaz, niewątpliwie pozbawiło sprawę atrybutu tożsamości. Rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczyły w konsekwencji innych podmiotów. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że każdą decyzję wydaną w pierwszej instancji strona może zaskarżyć do organu administracji wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Skoro decyzją organu pierwszej instancji nałożono obowiązek wyłącznie na KOWR, skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu odwołania od takiego rozstrzygnięcia, czy też przedstawienia innych dowodów w sprawie. Tym samym Kolegium pozbawiło rozpatrywaną sprawę atrybutu tożsamości podmiotowej odbierając skarżącemu przysługujące mu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy m.in. w kontekście prawidłowości wyboru adresata tego obowiązku. Dopiero wydanie przez Kolegium wobec M. M. decyzji nakazującej usunięcie odpadów wykreowało powstanie interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że w aspekcie ochrony interesu prawnego osoby zobowiązanej decyzją ostateczną, sprawa skarżącego nie była rozpoznana przez organy administracji w dwóch instancjach. Okoliczności tej przy tym nie zmienia udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu, albowiem przy wydaniu pierwszych decyzji przez organ I instancji, jak i SKO skarżący w ogóle nie był stroną postępowania, zaś w przedmiotowym postępowaniu, początkowo uznany został za świadka i wezwany na rozprawę (k. 280 akt organu I instancji). Następnie korespondencja została doręczana mu do wiadomości (nie wiadomo zatem czy był stroną postępowania), zaś od 14 października 2022 r. pisma zostały doręczone mu już jako stronie, w tym również decyzja organu I instancji. Słusznie przy tym decyzje organów obu instancji zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, w tym KOWR i właścicielom nieruchomości. Organ odwoławczy poprzez wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji reformatoryjnej dopuścił się naruszenia w postaci art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Konsekwencją pozbawienia strony udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego (mimo szczątkowego jego udziału) może być nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i wadliwe jego rozpatrzenie, co z kolei może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżący nie tylko został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdzie początkowo traktowany był jako świadek a następnie strona, ale co ma kardynalne znaczenie, organ II instancji nałożył na niego obowiązek usunięcia odpadów, co dodatkowo świadczy o wadliwości postępowania dwuinstancyjnego i wydanej w jego rezultacie decyzji organu odwoławczego. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy i nie można jej tego prawa pozbawić. Sąd uznał jednocześnie za niezbędne uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem te wszystkie kwestie, które zostały podniesione w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Dalej WSA przedstawił wskazania dla organu I Instancji co do dalszego postępowania w sprawie. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosło SKO w [...], które zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez przyjęcie interpretacji, że nakładając obowiązek usunięcia odpadów na p. M., Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem zdaniem Sądu w postępowaniu przed organami pierwszej i drugiej instancji nie wystąpiła tożsamość podmiotowa, tj. decyzja skierowana była do innych adresatów, gdy tymczasem M. M. brał udział w postępowaniu prowadzonym przed organami obu instancji, zarówno więc organ I instancji, jak i Kolegium prowadziły postępowanie względem tych samych, prawidłowo ustalonych stron postępowania (co zresztą podkreśla sam WSA w Białymstoku), a jedynie inna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do odmiennej oceny tego, względem kogo powinien być nałożony obowiązek usunięcia odpadów: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez jednoczesnego wskazania, jakiego rodzaju czynności dowodowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy, ma przeprowadzić organ I instancji i twierdzenie, że wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest błędne określenie adresata decyzji (czyli naruszenie przepisów postępowania), gdy tymczasem art. 138 § 2 k.p.a. odwołuje się do łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. naruszenia przepisów postępowania i koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bez jednoczesnego wykazania na czym naruszenie to miałby polegać, przy tym sąd w uzasadnieniu wyroku wielokrotnie potwierdza wykładnię przepisów prawa materialnego przeprowadzoną rzez Kolegium. Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpatrując wniesioną przez wyżej wymienione stowarzyszenia skargę kasacyjną według wskazanych zasad uznać należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Kolegium uchylając decyzję organu I instancji nakładającą obowiązek usunięcia odpadów na Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa i nakładając jednocześnie ten obowiązek na M. M. naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniając powyższy zarzut Kolegium w szczególności podnosiło, że M. M. był uczestnikiem prowadzonego postępowania administracyjnego i wydanie w takiej sytuacji decyzji reformatoryjnej w żaden sposób nie naruszało jego praw związanych z udziałem w sprawie. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. ma na celu zapewnienie każdej ze stron możliwość dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Skoro sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy obowiązek który został w decyzji organu I instancji nałożony na inny podmiot niż to wynika z ustaleń organu odwoławczego i wydanie w takiej sytuacji decyzji reformatoryjnej stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków wskazanych w decyzji, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Granice rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stanowiącej przedmiot odwołania. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie nakładając obowiązek usunięcia odpadów na inny podmiot niż to uczynił organ pierwszej instancji nie zachodziła tożsamość sprawy wyznaczona rozstrzygnięciem organu I instancji w części dotyczącej tożsamości podmiotowej. Każda ze stron postępowania administracyjnego ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy i nie można jej tego prawa pozbawiać. Powinna brać udział w każdym stadium postępowania administracyjnego , tak przed organem pierwszej jak i drugiej instancji, mieć zagwarantowaną możliwość aktywnego uczestnictwa w gromadzeniu materiału dowodowego z prawem wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, tym bardziej gdy staje się podmiotem nałożonego obowiązku. Wymaga to od organu jednoznacznego podania stronie informacji w jakim charakterze bierze udział w niniejszej sprawie. Nie może w niniejszej sprawie ujść uwadze fakt, że M. M. początkowo był przesłuchany w sprawie w charakterze świadka (w dniu 14 czerwca 2022 roku) , a następnie organ I instancji zaczął mu doręczać zawiadomienia dotyczące poszczególnych czynności podejmowanych w toku postępowania np. zawiadomienie o terminie oględzin, zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy czy też wydaną przez ten organ decyzję z dnia 7 lipca 2023 roku i poprzedzające wydanie decyzji pouczenie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Brak jest natomiast w aktach sprawy pism organu adresowanego do w/w informującego go o zmianie charakteru jego uczestnictwa w sprawie. Wydaje się oczywistym, że wydanie przez Kolegium w niniejszej sprawie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na M. M. w sytuacji, gdy adresatem tego obowiązku w decyzji organu I instancji był tylko Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa pozbawił go możliwości wniesienia odwołania, a tym samym prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Już powyższe naruszenie uzasadniało uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Brak jest także podstaw do uwzględnienia drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w realiach niniejszej sprawy wymaga od organu i instancji poinformowania M. M. w sposób jednoznaczny w jakim charakterze uczestniczy w niniejszej sprawie, zapoznania z dotychczas zgromadzonymi dowodami i materiałem, umożliwienia wypowiedzenia się w tym zakresie oraz umożliwienie przedłożenia dowodów , których przeprowadzenie uzna za istotne do rozstrzygnięcia sprawy a rolą organu będzie ocena konieczności ich przeprowadzenia. Takie obowiązki wynikają z naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. i do takich wniosków prowadzi analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny ostatniego z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji wskazując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako jedną z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wskazał konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone. Z uzasadnienia wyroku wynika, że realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania wymusza dokonania przez organ I instancji rozważenia kwestii, które zostały podniesione w zaskarżonej decyzji wydanej przez Kolegium, a które zdaniem tego organu uzasadniały nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na M. M. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe naruszenie nie daje jednak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.