III OSK 87/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 855/24 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 51 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.K. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 października 2024 r., II SA/Wa 855/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.K. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z 5 kwietnia 2024 r., nr 51, w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję Komendanta Głównego Policji z 31 stycznia 2024 r., nr 27; 2. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Raportem z 19 stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z prośbą o zwolnienie go ze służby z dniem 26 lutego 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie uwzględnił w całości żądanie strony. Rozkazem personalnym nr 120/2024 z 19 stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, działając na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.; dalej "ustawa o Policji") oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie MSWiA"), podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. o kwotę 2.850 zł do wysokości 6.200 zł miesięcznie. Rozkazem personalnym nr 121/2024 z 19 stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 26 lutego 2024 r. W dniu 24 stycznia 2024 r., w imieniu Komendanta Głównego Policji, przeprowadzono kontrolę w trybie uproszczonym, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224) w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Olsztynie. Decyzją nr 27 z 31 stycznia 2024 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 809; dalej "k.p.a."), stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr 120/2024 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 19 stycznia 2024 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżoną decyzją z 5 kwietnia 2024 r. organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, wydając rozkaz personalny z 19 stycznia 2024 r., uzasadnił, że skarżący jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków służbowych oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku służbowym. Cechuje go pełne zaangażowanie w realizację zadań służbowych. Jest konsekwentny w działaniu. Z uwagi na wzorową ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, będącą podstawą podwyższenia dodatku funkcyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie korzystając z przysługujących uprawnień postanowił podwyższyć skarżącemu dodatek funkcyjny (§ 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA). Zdaniem organu prowadzącego postepowanie nieważnościowe przełożony właściwy w sprawach osobowych był uprawniony do skorzystania z przedmiotowego instrumentu. Istotne jest jednak to, że organ w żaden sposób nie dokonał takiej oceny wywiązywania się przez stronę z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. o kwotę 2.850 zł. Na dokonaną ocenę służby policjanta Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie powołuje się tylko i wyłącznie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, przy czym uzasadnienie to jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym nr 1773/2023 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 24 listopada 2023 r. Wówczas jednak te same okoliczności, tj. dokonana ocena postawy i zaangażowania tego policjanta w służbie stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę 350 zł. W kwestionowanym rozkazie personalnym tożsame okoliczności powodują podwyższenie należnego policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę ponad ośmiokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niespełna dwa miesiące przed tym jak wydano decyzję z dnia 19 stycznia 2024 r. Jednocześnie skutkowało to podwyższeniem przysługującego stronie dodatku funkcyjnego z kwoty 3.350 zł, o kwotę 2.850 zł, do kwoty 6.200 zł, a zatem tą decyzją dodatek funkcyjny (po upływie niespełna dwóch miesięcy od jego poprzedniego podwyższenia) został ponownie podwyższony o 85%. Organ uznał, że nie sposób przyjąć, że ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza, a zatem wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz sposobu realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w tak krótkim czasie zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to podwyższenie niemal dwukrotnie przysługującego mu dodatku funkcyjnego. Organ podkreślił, że strona pełniła służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w W. nieprzerwanie od 10 lipca 2019 r., kiedy to została powołana na to stanowisko. Wówczas przyznano jej dodatek funkcyjny w wysokości 2.300 zł. Dodatek ten systematycznie, w okresie pełnionej przez nią służby na tym stanowisku, tj. przez okres ponad 4 lat, był podnoszony zarówno na stałe, jak i na czas określony (o kwotę: 50 zł, 150 zł, 350 zł, 400 zł, 500 zł, 550 zł, 800 zł). Wobec tego, skoro przez okres sprawowania funkcji Komendanta Powiatowego Policji w W. ranga tego stanowiska, zakres ponoszonej odpowiedzialności, rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych nie uległy zmianie i w każdym przypadku uzasadnienie podwyższenia dodatku stanowiły te same okoliczności świadczące o takiej samej, dokonanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wzorowej ocenie wywiązywania się przez tego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, to nie sposób a priori przyjąć, że taka sama ocena w okresie ponad 4 lat stanowi podstawę do podwyższenia dodatku o kilkaset złotych, a tylko w ciągu niespełna dwóch miesięcy te same okoliczności stanowią podstawę do jednorazowego podwyższenia o kwotę 2.850 zł. Zdaniem organu nie ma przy tym w tej sprawie znaczenia, że podwyższenie tego dodatku nastąpiło na czas określony, bowiem okres od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. przypadł na miesiąc, w którym strona została zwolniona ze służby w Policji, o czym przełożony miał doskonałą wiedzę, zaś wysokość ostatnio należnego policjantowi uposażenia przekłada się wprost na wysokość świadczenia emerytalnego, które w związku z nabyciem przez stronę uprawnień emerytalnych, będzie mu przysługiwało po zwolnieniu ze służby w Policji. W ocenie organu decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w takiej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była niewątpliwie podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA. Organ w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W sytuacji natomiast, gdy organ zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to również świadczy to w dobitny sposób o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Zdaniem organu kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przed Komendantem Głównym Policji miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 k.p.a. rozkazu personalnego z 19 stycznia 2024 r. Podniósł, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem tego Sądu kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to czy Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, wydając rozkaz personalny z 19 stycznia 2024 r., "rażąco naruszył prawo" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. Sąd ten przytoczył art. 104 ust. 2 i art. 6f ustawy o Policji, a także uznany przez organ za rażąco naruszony § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA. Zdaniem tego Sądu z ww. przepisów wynika, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć omawiany dodatek. Jest zatem okolicznością niesporną, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. Sąd nie dopatrzył się takich okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, iż wydany rozkaz personalny z 19 stycznia 2024 r. rażąco narusza prawo. O ile zgodził się ze stanowiskiem organu, iż uzasadnienie podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę 2.850 zł można było uznać za dość skąpe i lakoniczne, o tyle nie można stwierdzić w sprawie, iż wydane rozstrzygnięcie nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór, jakiego dokonał organ (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Komendant Główny Policji miał prawo uznać, iż przedstawione uzasadnienie rozkazu personalnego jest niewystarczające, a Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie rozstrzygnięcie swoje podjął dowolnie. Zdaniem tego Sądu nawet wykazanie przypadku oczywistości naruszenia prawa nie może stanowić podstawy do uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 k.p.a. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. W ocenie Sądu przesłanką rażącego naruszenia prawa nie mogą być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Poprzez nadzwyczajny tryb, jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie jest dopuszczalne – w takim zakresie jak uczynił to organ w tej sprawie - wkraczanie w kompetencje organów i ocenianie słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i poprzedzająca ją decyzja z 31 stycznia 2024 r. stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 19 stycznia 2024 r., wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, stąd należało je wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd ten orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegający na zawarciu w uzasadnieniu wyroku z 10 października 2024 r. uchylającego rozkaz personalny twierdzeń wewnętrznie sprzecznych odnoszących się jednocześnie do wskazania organowi, iż jego zadaniem w toku postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie nr 120/2024 z 19 stycznia 2024 r. było podważenie oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków, a jednocześnie w końcowych konkluzjach wyłącznie takiej możliwości wobec specyfiki postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść wyroku z 10 października 2024 r.; II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wydał rozstrzygnięcie, które można by uznać za blankietowe lub szczątkowe (w ocenie Komendanta Głównego Policji - niedopuszczalne), został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, a jednocześnie nie ziściła się przesłanka do uznania, iż decyzja organu I instancji została wydana w warunkach określanych, jako rażące naruszenia prawa, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji nr 51 z 5 kwietnia 2024 r. wydanej w trybie nadzorczym, mimo że zarówno rodzaj naruszenia prawa, jego oczywistość, jak też nie akceptowalność pozostawienia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w obrocie prawnym wywołałaby skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut I naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wprawdzie organ trafnie zwrócił uwagę na pewnego rodzaju niekonsekwencję Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że: "Komendant Główny Policji stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia 19 stycznia 2024 r. nie zakwestionował w istocie, iż skarżący wzorowo wywiązuje się z obowiązków służbowych. Organ nie podważył ustaleń Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie co do oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych.", co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem tego Sądu, że w postępowaniu nieważnościom nie rozstrzyga się sprawy ponownie, nie gromadzi dowodów, nie ustala stanu faktycznego. Niemniej ta pozorna sprzeczność nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przedmiotowe uzasadnienie zawiera wszystkie ww. ustawowe elementy, a zarzucona przez organ w skardze kasacyjnej sprzeczność (w ocenie Sądu pozorna) nie jest na tyle istotna, aby mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Z całokształtu uzasadnienia wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakreślił ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i w takim postępowaniu organ nie gromadzi dowodów, nie ustala stanu faktycznego. Należy zwrócić uwagę, że KGP, stwierdzając nieważność rozkazu personalnego nr 120/2024 z 19 stycznia 2024 r., wskazał, że: "decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w takiej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była niewątpliwie podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia" (k. 37 akt adm.). We wskazanym w zarzucie fragmencie uzasadnienia Sąd pierwszej instancji po prostu odniósł się do twierdzeń KGP co do lakoniczności uzasadnienia rozkazu personalnego o przyznaniu dodatku, stąd zarzucana sprzeczność ma wymiar jedynie pozorny. Zarzut II naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA również okazał się bezzasadny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niedoskonałą konstrukcję przedmiotowego zarzutu – organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisów "poprzez błędne przyjęcie". Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Tymczasem autor oparł skargę kasacyjną na nieznanej ustawie podstawie "błędnego przyjęcia". Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. Omawiany zarzut, mimo wskazanych niedokładności, nadawał się do merytorycznego rozpoznania, bowiem z jego treści wynika, że Sądowi pierwszej zarzucono, że nie zastosował on prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, uznając, że w sprawie nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. Istota tego zarzutu sprowadzała się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał prawo stwierdzić, że uzasadnienie rozkazu personalnego nr 120/2024 z 19 stycznia 2024 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie jest pozorne, co w ocenie organu ma świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. W myśl art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia MSWiA dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stosownie do ust. 4 dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. W świetle ust. 5 pkt 1) dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Rozkazem personalnym z 19 stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. o kwotę 2.850 zł do wysokości 6.200 zł miesięcznie. W uzasadnieniu przytoczył § 8 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia MSWiA, a także wskazał, że skarżący: "jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku służbowym. Cechuje go pełne zaangażowanie w realizację zadań służbowych. Jest konsekwentny w działaniu.". Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie ocenił wzorowo wywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych. Zdaniem organu nadzorczego ww. rozkaz personalny rażąco narusza prawo, bowiem jego uzasadnienie jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 24 listopada 2023 r., w którym te same okoliczności stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę 350 zł. Powyższe ma świadczyć o niedokonaniu przez organ oceny wymaganej przez § 8 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia MSWiA i o pozorności uzasadnienia tego orzeczenia, co zdaniem organu oznacza, że rozkaz personalny zostały wydany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przejawia się w tym, że ogranicza się ono wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Wymóg ścisłego rozumienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza w konsekwencji, że niedopuszczalna jest wykładnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście dodatkowych okoliczności nieprzewidzianych wprost w ustawie, jak np. skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez decyzję, czy też błędu, winy, należytej staranności, dobrej wiary etc. Uwzględnienie tego rodzaju okoliczności w procesie wykładni danego pojęcia stanowiłoby bowiem przejaw bezpodstawnego wykreowania przesłanki pozaustawowej, ograniczającej możliwość stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Procedując w trybie nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dysponuje kompetencją stricte kasacyjną. Nie jest on natomiast uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy co do istoty praw lub obowiązków stron, wobec czego odnosi się tylko do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kognicja organu administracji w danym postępowaniu nie obejmuje więc oceny materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano wzruszaną decyzję, ani innych prawnych, czy pozaprawnych względów, które nie wynikają wprost i jednoznacznie z przepisu ustawy. O ile co do zasady należy zgodzić się z tezą, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to jednak brak jest podstaw do przeprowadzania oceny wystąpienia tej wady decyzji przez pryzmat skutków społeczno-ekonomicznych. Wystąpienie nawet poważnych społeczno-ekonomicznych skutków danej decyzji, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, o którym mowa w danym przepisie (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 grudnia 2024 r., I OSK 2016/21; z 5 kwietnia 2024 r., akt I OSK 296/21; z 5 stycznia 2021 r., I GSK 1472/20; z 20 stycznia 2016 r., I FSK 1502/14 - CBOSA). Jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji, z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA wynika, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 rozporządzenia, może podwyższyć omawiany dodatek. Decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego ma więc charakter decyzji uznaniowej, a tzw. "luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granie tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 993). Zdaniem Sądu uzasadnienie rozkazu personalnego z 19 stycznia 2024 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie jest wadliwe i to być może nawet w stopniu oczywistym. Rzecz jednak w tym, że do wyeliminowania go z obrotu prawnego konieczne jest spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skoro Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie zastosował prawidłowo odpowiednie przepisy prawa materialnego, a następnie swoje rozstrzygnięcie uzasadnił, chociażby w sposób sztampowy, ogólnikowy, niedostatecznie wnikliwy, czy wręcz niezgodny z zasadą przekonywania, to do przyjęcia rażącego naruszenia prawa potrzebne byłoby jasne, oczywiste, dostrzegalne prima facie i niedające się pogodzić z zasadą praworządności naruszenie przepisów proceduralnych, bo do takich naruszeń organ sprowadził ocenę rażącego naruszenia prawa. W sprawie taka sytuacja nie zachodzi, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, aby zachodzące w spornym rozkazie personalnym naruszenia prawa miały charakter rażący, a także żeby dawały podstawę do tego, aby dać im pierwszeństwo kosztem zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że skoro służba skarżącego spełniała przesłanki do przyznania mu dodatku funkcyjnego, o czym świadczą dotychczas przyznawane dodatki, tyle że w dużo niższej wysokości (jest to okoliczność bezsporna, dodatkowo należy zwrócić uwagę, że właśnie tej okoliczności dotyczy pozornie sprzeczna wypowiedź Sądu pierwszej instancji, której dotyczy zarzut I), to nie sposób uznać, że przyznanie mu dodatku w wysokości wyższej, lecz mieszącej się w granicach określonych prawem, działając w ramach uznania administracyjnego, stanowi o rażącym naruszeniu prawa w postaci nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub pozorności uzasadnienia. W istocie w zaskarżonej decyzji organ zmierzał do dokonania merytorycznej oceny spornego rozkazu personalnego w postępowaniu nieważnościowym, co jest niedopuszczalne, a do czego powinno dojść w postępowaniu administracyjnym zwykłym. Skoro instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., to nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Wbrew rozpoznawanemu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że w sprawie zakończonej spornym rozkazem personalnym "został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia". Czym innym jest merytoryczna ocena uzasadnienia ww. rozkazu personalnego pod kątem zgodności z prawem, której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał, bowiem nie taki jest przedmiot niniejszej sprawy, a czym innym ocena zachodzenia w sprawie konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - rażącego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodne z prawem, a co za tym idzie, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.