III OSK 93/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1700/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2018 r. II SA/Wa 1700/17, po rozpoznaniu skargi Grupy [...] na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z [...] września 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej: (1) uchylił zaskarżoną decyzję; (2) zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Grupa [...] (dalej: "Spółka") pismem z [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: "Prezes UZP", "Organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: (1) ile w 2017 r. Prezes UZP otrzymał wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej w postępowaniach o wartości szacunkowej zamówienia równej lub większej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych?; (2) w ilu przypadkach wskazanych powyżej, Prezes UZP w związku z przesłanym wnioskiem (pismem) złożyła skargę do sądu okręgowego na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej? Prezes UZP uznając, że wskazane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wezwał Spółkę do wykazania szczególnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W odpowiedzi Spółka wskazała, że ponawia wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozszerzając jednocześnie zakres żądanych informacji o podanie ilości (w procentach) wniosków zamawiających o wniesienie skargi na orzeczenie Krajowej izby Odwoławczej, w których Prezes UZP skorzystał z tego uprawnienia (wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczył wniosków o zaskarżenie wyłącznie wyroków KIO, a nie postanowień oraz dotyczył wniosków składanych tylko przez wykonawców, a nie przez zamawiających). Spółka podała również, że z uwagi na koszty związane z wniesieniem ww. skargi oraz ryzyka z tym związane, wielu zamawiających (innych niż Skarb Państwa) oraz wykonawców rezygnuje z jej wniesienia na rzecz złożenia do Prezesa UZP wniosku o skorzystanie z uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia w terminie 21 dni od jego ogłoszenia. Wskazała, że z uwagi na niesymetryczność środków ochrony prawnej przewidzianych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), przejawiającą się uprzywilejowaniem pozycji zamawiających, oraz ze względu na barierę w postaci kosztów postępowania sądowego dla stron postępowania odwoławczego, przekazanie przez Prezesa UZP informacji o procencie uwzględnionych wniosków od wykonawców i zamawiających stanowić będzie ważne źródło informacji jakim jest skuteczność wniosku o zaskarżenie orzeczenia KIO. Podkreśliła także, że sporządzenie takiej statystyki przez UZP stanowić może również istotną informację dla samego Urzędu, gdyż ewentualna dysproporcja w tym zakresie może stać się przyczynkiem do dalszych, wewnętrznych analiz. Prezes UZP decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie wykazał, aby żądana informacja była szczególnie istotna dla interesu publicznego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zaznaczyła, że żądane przez nią informacje mają charakter informacji prostych, a ich uzyskanie nie jest trudne ani pracochłonne, zwłaszcza dla osób odpowiadających za archiwizację dokumentów. Nadto Spółka dodała, że uzyskanie żądanych informacji jest istotne z uwagi na brak wiedzy dotyczącej stanowiska Prezesa UZP w kwestii obniżenia wysokości wpisu od skargi na orzeczenie KIO, co w jej ocenie mogłoby doprowadzić do urzeczywistnienia zasady dwuinstancyjności postępowania. Podała też, że bierze udział w pracach organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych, a istotna część tych prac związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargi na orzeczenie KIO. Podkreśliła również, że samodzielnie podejmuje szereg działań mających na celu popularyzację wiedzy związanej z systemem zamówień publicznych oraz zmierza do zainicjowania zmian w u.p.z.p. przed wprowadzeniem całkowicie nowej ustawy. Wskazała także, że od [...] lipca 2017 r. przedmiotem działalności Spółki jest wyłącznie działalność szkoleniowa i lobbingowa, przejawiająca się opracowywaniem i promowaniem we współpracy z przedsiębiorcami racjonalnych zmian w prawie. Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Prezes UZP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że na gruncie u.d.i.p. informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Natomiast informacją publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest informacja opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, czyli taka informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Przy czym uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest możliwe jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Prezesa UZP żądane przez Spółkę informacje mają charakter informacji przetworzonej, nie są bowiem możliwe do udostępnienia "od ręki". W Urzędzie nie ma możliwości pozyskania tych informacji za pośrednictwem elektronicznego obiegu dokumentów, nie są również prowadzone żadne zestawienia statystyczne w tym zakresie. Udzielenie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone następującymi czynnościami: 1) sięgnięciem do dokumentacji źródłowej, tj. do wszystkich wniosków o skorzystanie przez Prezesa UZP z uprawnienia do wniesienia skargi na orzeczenie Izby, które wpłynęły do Urzędu w 2017 r.; przeprowadzeniem analizy każdego wniosku pod kątem wyłonienia następujących danych: kategorii wnioskodawcy (zamawiający czy też wykonawca), ustalenia czy wniosek dotyczy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub powyżej progów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 u.p.z.p.; przeprowadzeniem analizy odpowiedzi na wnioski o złożenie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie Izby w celu ustalenia ilości spraw, w których skarga w danej sprawie nie została przez organ złożona; ustaleniem ogólnej ilości skarg na orzeczenia KIO wniesionych przez Prezesa UZP w 2017 r.; przeprowadzeniem analizy akt każdej sprawy ze skargi Prezesa UZP na orzeczenie KIO wniesionej do sądu okręgowego w 2017 r. w celu ustalenia ilości skarg poprzedzonych stosownym wnioskiem; sporządzeniem zestawienia zawierającego żądane przez Spółkę informacje, tj.: (a) ilość wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017 r.; (b) ilość wniosków (pism) zamawiających z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017 r; (c) ilość skarg Prezesa UZP wniesionych w 2017 r. w przypadkach wskazanych powyżej, Zatem uwzględnienie wniosku wymagałoby twórczego, analitycznego wytworzenia nowej jakościowo, nieistniejącej w chwili złożenia wniosku, informacji, w wyniku podjęcia niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas i siły osobowe pracowników UZP. Przy czym charakter żądanych przez Spółkę informacji jest na tyle złożony, że wymagałby zaangażowania pracowników merytorycznych do ich wytworzenia, a nie tylko personelu pomocniczego. Stąd, wbrew twierdzeniu Spółki, wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Organ podkreślił, że na gruncie u.p.z.p. równy i faktyczny dostęp do systemu środków ochrony jest zagwarantowany przez odpowiednie normy prawne, zawarte w dziale VI ustawy. Skoro dostęp ten realizowany jest na podstawie norm prawnych, które służą urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady prawa do sądu w systemie zamówień publicznych, nie sposób przyjąć aby pozyskanie przez Spółkę żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego i w jakikolwiek sposób mogło wpłynąć na realizację uprawnień procesowych uczestników systemu zamówień publicznych w tym zakresie. Zdaniem Prezesa UZP, również argumenty natury fiskalnej zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzające się do przyjęcia, że opłata sądowa od skargi na orzeczenie KIO może stanowić barierę dla wykonawców, w żaden sposób nie uzasadniają przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie zakazuje wprowadzenia zasady odpłatności postępowania sądowego, wyklucza jednak ustanawianie barier ekonomicznych w postaci nadmiernych kosztów postępowania. Jednakże mechanizm ponoszenia opłaty od skargi na orzeczenie KIO realizuje tradycyjne funkcje kosztów sądowych, między innymi funkcję społeczną (tzw. funkcję prewencyjną), chroniąc wymiar sprawiedliwości przed zalewem spraw inicjowanych bez realnych podstaw. Idąca za tym konieczność kalkulacji ryzyka i ważenia szans związanych ze wszczęciem i prowadzeniem sporu sądowego powinna być dokonywana przez każdy podmiot domagający się ochrony prawnej, zwłaszcza podmiot biorący udział w profesjonalnym obrocie gospodarczym, z jakim mamy do czynienia w systemie zamówień publicznych. Kwestię wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO Trybunał Konstytucyjny analizował w wyroku z 15 kwietnia 2014 r. SK 12/13, w którym stwierdził niekonstytucyjność art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w wyniku czego przepis ten został uchylony. Prezes UZP podniósł, że z przedmiotu działalności Spółki, jakim jest m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wynika, że zajmuje się ona popularyzacją wiedzy w sposób komercyjny, co z kolei nie pozwala na przyjęcie, aby informacje, których ujawnienia się domaga, miałyby zostać wykorzystane dla dobra ogółu. Pozyskane informacje mogłyby co najwyżej zostać wykorzystane wyłącznie dla jej klientów w formie odpłatnej. Z kolei twierdzenia Spółki, jakoby od [...] lipca 2017 r. przedmiotem jej działalności była wyłącznie działalność szkoleniowa i lobbingowa, nie znajdują odzwierciedlenia w Krajowym Rejestrze Sądowym. Została tam bowiem wskazana m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka nie figuruje w jawnym rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. Organ wskazał, że Spółka nie uczestniczy w pracach nad zmianami w systemie zamówień publicznych organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju. Udział w spotkaniach dotyczących problemów rynku zamówień publicznych ma charakter jedynie konsultacyjny, a nie prawotwórczy. Z tego względu, argumentacji Spółki w tym zakresie nie sposób uznać za zasługującą na uwzględnienie w kontekście realnej możliwości wykorzystania uzyskanych od organu informacji. W ocenie organu, brak jest związku między prowadzeniem działalności prawniczej i doradczej w celach zarobkowych i komercyjnych, a zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Udostępnienie informacji nie może nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. Zdaniem organu nie sposób uznać, aby udostępnienie informacji wymaganych przez Spółkę, miało przyczynić się w jakikolwiek sposób do usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Aktywność procesowa Prezesa UZP w danej sprawie jest bowiem zawsze wynikiem wszechstronnej, niezależnej analizy wydanego przez KIO orzeczenia pod kątem przesłanek natury kompleksowej. Skierowanie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie KIO do sądu okręgowego stanowi wyraz dostrzeżenia istotnych systemowych aspektów danej sprawy, których znaczenie przesądziło o podjęciu działań procesowych przez właściwy organ. Grupa [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UZP z [...] września 2017 r. nr [...]. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p.; art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie stronie skarżącej informacji publicznej przetworzonej w zakresie jaki jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Skarżąca podniosła, że skarga na orzeczenie KIO jest jednym ze środków ochrony prawnej przewidzianym w u.p.z.p. Koszty związane w wniesieniem skargi (bezpośrednie oraz pośrednie) oraz ryzyka z tym związane powodują, że wielu zamawiających (innych niż Skarb Państwa) oraz wykonawców rezygnuje z jej wniesienia na rzecz złożenia wniosku do Prezesa UZP o skorzystanie z uprawnienia do skarżenia orzeczenia KIO. Środek ten jest więc w pełni legalny, zaś informacji o jego skuteczności brak. Szczególna istotność informacji o danych statystycznych wnioskowanych przez Spółkę odnosi się do faktycznego dostępu do środków ochrony prawnej, również w związku z barierą, jaką stanowią koszty postępowania sądowego dla stron postępowania odwoławczego. Skarżąca bierze obecnie udział w konsultacjach z praktykami organizowanymi przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Istotna część tych prac związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargą na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Jednocześnie, skarżąca samodzielnie podejmuje szereg działań mających na celu popularyzację wiedzy związanej z systemem zamówień publicznych oraz zmierza do zainicjowania zmian w u.p.z.p. przed wprowadzeniem całkowicie nowej ustawy. Tym samym, uzyskanie żądnych informacji jest szczególnie istotne w kontekście prowadzonych prac legislacyjnych, ponieważ pozwoli na ocenę skuteczności narzędzi prawnych przewidzianych w ustawie, co umożliwi zaproponowanie nowych rozwiązań. W ocenie skarżącej, udostępnienie przez UZP wnioskowanych informacji w sposób możliwie najpełniejszy realizuje obowiązek aktywnego usprawniania funkcjonowania krajowego systemu środków ochrony prawnej. Dzięki takim działaniom, strony i uczestnicy postępowań odwoławczych uzyskają informację, czy korzystniej dla nich jest wnosić skargę do sądu powszechnego, narażając się na ryzyko ponoszenia bardzo wysokich kosztów (które w przypadku przedsiębiorców najczęściej kilkakrotnie przewyższają przewidywany na zamówieniu zysk), czy też korzystniej jest złożyć wniosek do Prezesa UZP o wniesienie skargi na orzeczenie KIO, ryzykując odmowną odpowiedzią organu na wniosek. Obecnie opłata sądowa od skargi do sądu okręgowego na orzeczenie KIO stanowi opłatę stałą, jednakże jej wysokość jest powszechnie krytykowana przez środowisko wykonawców (zwłaszcza MŚP), jako wygórowana i często blokująca dostęp do prawa rozpoznania sporu przez dwie instancje. Skarżąca nie posiada jednak informacji, które potwierdzałyby, że Prezes UZP przejawia w tym obszarze inicjatywę ustawodawczą, dążąc do obniżenia opłaty stałej. Ponadto, intencją skarżącej jest zapoznanie się z informacją w celu zbadania, w jaki sposób omawiany legalny instrument jest wykorzystywany przez Prezesa UZP. W odpowiedzi na skargę Prezes UZP wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. Spółka przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie. Wskazała, że działa dla szerszej grupy podmiotów, tj. małych i średnich przedsiębiorstw (dalej: "MŚP"), które stanowią o sile gospodarki narodowej wytwarzając ok. 50% PKB. Działalność Spółki, postrzegana przez organy władzy publicznej, w tym przez Ministerstwo Rozwoju, wiąże się m.in. z reprezentowaniem MŚP, czego wyrazem jest uczestnictwo Spółki w seminariach i pracach nad projektem nowej ustawy dot. systemu zamówień publicznych. Spółka na swej stronie internetowej publikuje po kilka artykułów miesięcznie, które dotyczą głównie krajowego systemu zamówień publicznych, oraz dysponuje dedykowaną Platformą, gdzie dla dużego kręgu odbiorców udziela bardziej szczegółowych informacji potrzebnych w prowadzeniu działalności MŚP. Prezesowi UZP z urzędu doskonale znana jest faktyczna działalność Spółki, w tym jej zaangażowanie w procesy legislacyjne, w szczególności w ramach prac organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Takie działania skarżącej służą społecznie akceptowanym celom związanym z systemem środków ochrony prawnej w systemie zamówień publicznych. Zwłaszcza dane, których udostępnienia domaga się skarżąca, są krytyczne z punktu widzenia MŚP, gdyż skarga Prezesa UZP, jako jeden ze środków ochrony prawnej, nie wymaga wniesienia opłat i ponoszenia kosztów przez przedsiębiorców. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 marca 2018 r. II SA/Wa 1700/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja stanowiąca odpowiedź na pytania Grupy [...] zawarte we wniosku z [...] lipca 2017 r. i uzupełnione w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 4 u.d.i.p. - co nie stanowiło kwestii spornej między stronami. Organ, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacją publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji. Powyższe stanowisko organu, w odniesieniu do oceny ww. przesłanki warunkującej udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jest co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji uznał za uprawnione stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wniosek z [...] lipca 2017 r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącej Spółki nie jest trafne. Zarówno bowiem konieczność selekcji i analizy merytorycznej wskazanej przez organ dokumentacji, jak i przygotowanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, przesądzają o tym, że żądana informacja nosi walor informacji przetworzonej. Przy czym z akt sprawy nie wynika, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu, aby istniała możliwość prostego wygenerowania z systemu informatycznego Urzędu danych, o które wnioskowała skarżąca Spółka. W przedmiotowej sprawie sporną pozostaje kwestia, czy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarżąca Spółka działa w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego. Na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki: (1) działanie wnioskodawcy skierowane do szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wykazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), (2) działanie wnioskodawcy służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, (3) możliwość rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania organów państwa lub sytuację szerszego kręgu odbiorców (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2111/13; z 3 sierpnia 2010 r. I OSK 787/10; z 7 grudnia 2011 r. I OSK 1737/11; z 5 marca 2013 r. I OSK 3097/12). Podkreśla się również, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - "J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (także: wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z 17 maja 2012 r. I OSK 416/12). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiści automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Oznaczałoby to ograniczenie obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej. Zatem podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra publicznego wnioskowanej informacji, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że to podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji publicznej i przekonujące rozważania tego dotyczące muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że na organie wydającym decyzję odmowną ciąży obowiązek wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie wywiązał się należycie z powyższego obowiązku. Nie rozważył bowiem w pełni, znanych mu z urzędu - jak podnosiła skarżąca Spółka - okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w ustawie Prawo zamówień publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał w szczególności, że skarżąca Spółka zajmuje się popularyzacją wiedzy w sposób komercyjny, a informacje, których ujawnienia się domaga mogłyby co najwyżej zostać wykorzystane wyłącznie dla jej klientów w formie odpłatnej. Ponadto organ wskazał, że Spółka nie uczestniczy w pracach nad zmianami w systemie zamówień publicznych organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju. Udział Spółki w spotkaniach dotyczących problemów rynku zamówień publicznych ma charakter jedynie konsultacyjny, a nie prawotwórczy. Spółka natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze, a następnie w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. akcentowała, że prowadzi działalność lobbingową i szkoleniową poprzez opracowywanie i promowanie we współpracy z przedsiębiorcami, głównie Małymi i Średnimi Przedsiębiorstwami, racjonalnych zmian w ustawodawstwie dotyczącym systemu zamówień publicznych. Skarżąca podnosiła, że jako reprezentant MŚP bierze udział w konsultacjach z praktykami organizowanymi przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Istotna część tych zmian związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargą na orzeczenie KIO. Co istotne, obecny na rozprawie pełnomocnik Spółki wskazał, że we wrześniu 2017 r. w ramach konsultacji prowadzonych w Ministerstwie Rozwoju złożony został projekt zmiany ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie środków ochrony prawnej uczestników systemu zamówień publicznych. Projekt ten obejmował m.in. problematykę będącą przedmiotem wniosku informacyjnego z [...] lipca 2017 r. Intencją skarżącej Spółki było bowiem, poprzez pozyskanie odpowiedzi na postawione pytania, poznanie mechanizmu praktycznego wykorzystania przez Prezesa UZP środka zaskarżenia w postaci skargi na orzeczenie KIO do sądu okręgowego oraz próba oceny skuteczności skargi, w sytuacji braku wiedzy zainteresowanych podmiotów gospodarczych (w tym MŚP) na temat efektywności stosowania tego środka prawnego. Niezależnie do powyższego, jak podniósł pełnomocnik skarżącej, w październiku 2017 r. Spółka przedłożyła również projekt zmiany pozostałych przepisów materialnych ustawy Prawo zamówień publicznych. Zaznaczył również, że Spółka uczestniczyła we wcześniejszych pracach konsultacyjnych dotyczących zmian ww. ustawy oraz w posiedzeniach komisji sejmowych. Jej działalność koncentruje się na zadaniach konsultacyjnych w obszarze legislacyjnym. Nie przesądzając wyniku ponownego postępowania wskazać należy, że są to w ocenie Sądu I instancji istotne argumenty, które powinny zostać w sposób wyczerpujący rozważone i ocenione przez organ w kontekście przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Brak tej oceny czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną. Jak już wyżej wskazano, zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania dla szerszego kręgu podmiotów informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra publicznego w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz - co należy podkreślić - co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes UZP weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną. Rozważy, czy spełniona została przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanych danych, zwłaszcza przy uwzględnieniu powoływanego przez skarżącą Spółkę wpływu na kształt nowych regulacji w systemie zamówień publicznych, w tym środków ochrony prawnej - skargi na orzeczenie KIO. W następstwie powyższego organ udzieli skarżącej informacji, o które wystąpiła albo uzasadni decyzję odmowną w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2018 r. II SA/Wa 1700/17, wniósł Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się uchyleniem decyzji Prezesa UZP z [...] września 2017 r., polegający na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd, że Prezes UZP przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy w sposób niewyczerpujący rozważył i ocenił wystąpienie przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w udostępnieniu Grupie [...] wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy analiza treści uchylonej decyzji prowadzi do wniosku, że przesłanka ta została przez organ w sposób wyczerpujący, dokładny i prawidłowy rozważona i oceniona; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się uchyleniem decyzji Prezesa UZP z [...] września 2017 r., polegający na przedstawieniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie z jej stanem rzeczywistym, w szczególności - na wskazaniu przez Sąd, wbrew okolicznościom sprawy, że Grupa [...] prowadzi działalność lobbingową i szkoleniową, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uzasadnienia rzeczonej decyzji nie wynika prowadzenie przez Spółkę takiej działalności; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się uchyleniem decyzji Prezesa UZP z [...] września 2017 r., poprzez oparcie wyroku na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. na ustaleniu przedłożenia przez Grupę [...] projektu zmiany pozostałych przepisów materialnych ustawy pzp w październiku 2017 r., podczas gdy okoliczność ta nie wynika z akt sprawy, a także nie mogła być wzięta przez Prezesa UZP pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji [...] września 2017 r. - a więc w. miesiącu poprzedzającym ewentualne wystąpienie tej okoliczności; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się uchyleniem decyzji Prezesa UZP z [...] września 2017 r., poprzez dokonanie własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, tj. ustalenie przedłożenia przez Grupę [...] projektu zmiany pozostałych przepisów materialnych ustawy Pzp w październiku 2017 r., które to ustalenie zostało oparte nie na dokumentach, lecz wyłącznie na ustnym stanowisku pełnomocnika procesowego skarżącej, zaprezentowanym na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że Prezes Urzędu dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania przepisu prawa materialnego, który miał zostać przez Prezesa UZP naruszony, a także brak wskazania na czym naruszenie to miałoby polegać, jak również brak wykazania, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. Grupa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie kosztów postepowania, odnosząc się też do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Dodatkowe stanowisko w sprawie przedstawił też organ w piśmie z [...] lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazał k.p.a. zamiast p.p.s.a., co bezspornie wynika z uzasadnienia tego zarzutu oraz z treści następnego zarzutu, gdzie art. 133 § 1 p.p.s.a. powiązano dodatkowo z art. 106 § 3 p.p.s.a., a także z pisma z [...] lutego 2021 r.), poprzez oparcie wyroku na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponadto usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p. Sąd I instancji potwierdzając, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem dostępu do informacji publicznej przetworzonej, podkreślił jednocześnie, że to podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji publicznej i przekonujące rozważania tego dotyczące powinny znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem WSA organ nie wywiązał się należycie z powyższego obowiązku. Nie wziął bowiem pod uwagę znanych mu z urzędu okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w ustawie Prawo zamówień publicznych. W ocenie Sądu I instancji "Skarżąca podnosiła, że jako reprezentant MŚP bierze udział w konsultacjach z praktykami organizowanymi przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych." Powołując się na twierdzenia pełnomocnika skarżącej Spółki przekazane na rozprawie, Sąd I instancji przyjął, że w ramach konsultacji prowadzonych w Ministerstwie Rozwoju złożony został projekt zmiany ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie środków ochrony prawnej uczestników systemu zamówień publicznych oraz projekt zmiany tej ustawy z października 2017 r. Ponadto, Sąd I instancji odwołując się do pisma procesowego Spółki z [...] lutego 2018 r. przyjął, że prowadzi ona działalność lobbingową i szkoleniową poprzez opracowywanie i promowanie we współpracy z przedsiębiorcami, głównie Małymi i Średnimi Przedsiębiorstwami, racjonalnych zmian w ustawodawstwie dotyczącym systemu zamówień publicznych. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak podkreśla się w doktrynie "Według komentowanego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (zob. uwagi do art. 106 § 4), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a." (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 133.). Załączniki dołączone do pisma procesowego Spółki z [...] lutego 2018 r. nie zostały zaliczone do materiału dowodowego, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wnioski, jakie z tego pisma procesowego (i dołączonych do niego dokumentów) wyciągnął Sąd I instancji o tym, że Grupa [...] prowadzi działalność lobbingową i szkoleniową poprzez opracowywanie i promowanie we współpracy z przedsiębiorcami (głównie Małymi i Średnimi Przedsiębiorstwami), racjonalnych zmian w ustawodawstwie dotyczącym systemu zamówień publicznych, nie znajdują zatem potwierdzenia w materiale dowodowym. W tym zakresie nie można opierać się wyłącznie na twierdzeniach strony zawartych w skardze i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Abstrahując od tego, czy załączone do wspomnianego pisma procesowego dokumenty mogły być uznane za dowody uzupełniające w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. – wszak Spółka była wzywana pismem z [...] lipca 2017 r. do wykazania, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego i w odpowiedzi z [...] sierpnia 2017 r. takich dokumentów nie przedstawiła – to w sytuacji braku postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., ustalenia Sądu I instancji oparte na załączonych dokumentach należy uznać za nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy. To samo dotyczy ustalenia przedłożenia przez Grupę [...] projektu zmiany pozostałych przepisów materialnych Prawa zamówień publicznych w październiku 2017 r., które to ustalenie zostało oparte nie na dokumentach, lecz wyłącznie na ustnym stanowisku pełnomocnika skarżącej, wypowiedzianym na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r. Zwrócić należy też uwagę, że Sąd I instancji rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zatem wydając decyzję [...] września 2017 r. organ nie mógł brać pod uwagę faktów, które zaistniały w październiku 2017 r. Sąd I instancji odwołuje się też do znanych organowi "z urzędu" okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Z korespondencji elektronicznej pomiędzy Ministerstwem Rozwoju a UZP, znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że wprawdzie przedstawiciele Grupy [...] uczestniczyli [...] września 2017 r. w konsultacjach dotyczących problemów praktyków rynku zamówień publicznych i w ramach tych konsultacji złożyli propozycje zmian w obowiązującej ustawie, ale Spółka nie brała udziału w organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju pracach zmierzających do uchwalenia nowej ustawy. W takiej sytuacji nie można organowi postawić zarzutu, że z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p. nie wziął pod uwagę okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Konsultacje dotyczące problemów praktyków rynku zamówień publicznych to nie to samo, co udział w procesie zmian legislacyjnych, w którym to procesie, jak wyraźnie zaznaczono w piśmie Ministerstwa Rozwoju, Spółka nie uczestniczyła, mimo że przedłożyła propozycje zmian. Wszystkie wytknięte wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci oceny, czy żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), gdyż wnioski wyciągnięte przez Sąd I instancji albo nie znalazły dotychczas potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy lub też takiego potwierdzenia nie znalazło negatywnie ocenione przez Sąd I instancji na gruncie k.p.a. postępowanie organu. Przy wadliwie przeprowadzonym postępowaniu (z naruszeniem przepisów przywołanych wyżej) ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowa lub co najmniej przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozważy, czy jest możliwe – na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a. – dopuszczenie dowodów z dokumentów przedstawionych przez Spółkę w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r., mając na uwadze, że postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest postępowaniem uzupełniającym. Znajduje ono zastosowanie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie stosuje się tego postępowania w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego oraz poszerzenia przez ten organ tego materiału (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. I GSK 1254/20, LEX nr 3113825). Następnie Sąd I instancji, z odwołaniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, ponownie rozstrzygnie, czy organ poprawnie ocenił, że żądane informacje nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.