III OSK 978/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Wa 1761/25 odrzucające skargę D.S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek D.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 lutego 2026 r., II SA/Wa 1761/25, odrzucił skargę D.S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 3 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). WSA w Warszawie odnotował także, że 13 lipca 2025 r. weszła w życie nowelizacja art. 52 § 3 p.p.s.a., na podstawie ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 r., poz. 769, dalej: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z nowym brzmieniem nowelizowanego przepisu, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję lub to postanowienie bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję lub postanowienie, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769, 1222 i 1688 oraz z 2025 r. poz. 619, 621 i 622) albo konsul. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że z przepisów przejściowych wprowadzonych w ustawie nowelizującej wynika, że do spraw prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (art. 31 ust. 1 ustawy nowelizującej). Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy nowelizującej do wszczętych i niezakończonych przed wejścia w życie niniejszej ustawy postępowań, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 15 stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem określonym w art. 39. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w analizowanej sprawie nie miało zatem zastosowania nowe brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a., albowiem zgodnie z wolą ustawodawcy do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej stosuje się dotychczasowe brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. W świetle zaś art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 12 lipca 2025 r., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydal decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, 185 i 547) albo konsul. Mając to na uwadze, jak również okoliczność, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, o czym była właściwie pouczona, Sąd pierwszej instancji stwierdził że wniesiona skarga była niedopuszczalna, a w efekcie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił o jej odrzuceniu. Od powyższego postanowienia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną w sytuacji, gdy skarżąca uprawniona była do wniesienia skargi na postanowienie organu bez skorzystania z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, 2) art. 52 § 1-2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej jest środkiem zaskarżenia, z którego skorzystanie jest warunkiem koniecznym przed wniesieniem skargi, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia od postanowienia organu przed wniesieniem skargi, gdyż powinna złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy takiego środka, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie, żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, nie przysługiwał skarżącej i mogła ona złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bez skorzystania z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, 3) art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ustawodawca w przepisie tym pozostawił stronie możliwość wyboru sposobu zaskarżenia jedynie decyzji administracyjnych albo przez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy albo przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy przepis ten może mieć również zastosowanie do postanowień, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się uzasadnione i miały bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie było niedopuszczalne. Przesłanką do zastosowania tego przepisu jest m.in. sytuacja w której skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Art. 52 § 2 p.p.s.a. precyzuje przy tym, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei będący sednem sporu art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi o tym, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję lub to postanowienie bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję lub postanowienie, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 i 1794) albo konsul. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odnotował, że treść art. 52 § 3 p.p.s.a. literalnie obejmowała jedynie decyzje i została rozszerzona o postanowienia dopiero na mocy ustawy nowelizującej, która weszła w życie 13 lipca 2025 r. Jednakże, skarżąca trafnie wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie uprzednio obowiązującej wersji przepisu, przy wykorzystaniu funkcjonalnej i systemowej wykładni, ugruntowane zostało stanowisko, zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 11 maja 2018 r. I OSK 1269/18, 15 maja 2018 r. I OSK 1437/18, 24 maja 2018 r. I OSK 1271/18, 23 listopada 2018 r. I OSK 3975/18, 5 lutego 2019 r. I OSK 4439/18, 26 marca 2019 r. II OSK 577/19, 20 kwietnia 2021 r. I OSK 2725/20, 21 kwietnia 2022 r. I OSK 539/22). Wynika to z tego, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wykreślony z katalogu środków zaskarżenia określonym w art. 52 § 2 p.p.s.a. Zmiana ta podyktowana była koniecznością zapewnienia stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego, przy uwzględnieniu faktu, że procent uwzględnionych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy był znikomy. W uzasadnieniu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., wskazano, że skorzystanie z wniosku powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Biorąc to pod uwagę, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że nie ma zatem żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że ustawa nowelizująca z 21 maja 2025 r., poprzez literalne uzupełnienie art. 52 § 3 p.p.s.a. o niewymienione wcześniej postanowienia, wprowadziła w okresie przejściowym pomiędzy jej wydaniem, a wejściem w życie, regulację bardziej rygorystyczną od wcześniej obowiązującej. Wynika to z celu ustawy nowelizującej, którym była deregulacja prawa, a więc ograniczenie barier prawno-administracyjnych oraz uproszczenie i przyśpieszenie procedur. Wniosek ten jest tym bardziej trafny, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wprost wskazano, że zmiana art. 52 § 3 p.p.s.a., ma za zadanie dostosowanie jego treści do jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego należy odnotować, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy nowelizującej do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowań, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 15 (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc to pod uwagę podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne jest co prawda powiązane z postępowaniem administracyjnym, w którym zostaje wykreowany przedmiot zaskarżenia i kontroli sądu administracyjnego, jednak mimo to postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego. Jest ono odrębnym rodzajem postępowania sądowego, jedynie pośrednio związanym z postępowaniem przed organem administracji publicznej i rządzi się własnymi regułami. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie to zostaje wszczęte w dniu złożenia skargi przez uprawniony podmiot (por. W. Chruścielewski; "Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego" oraz powołana tam literatura, Państwo i Prawo z 2004 r., z. 3, str. 63-74). Datą wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym jest zatem moment skutecznego nadania skargi (względnie innego rodzaju pisma inicjującego postępowanie) do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA z: 29 czerwca 2016 r. I FZ 156/16, 24 marca 2026 r. II GZ 94/26). Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że skarga na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 3 lipca 2025 r., nr [...], została nadana w placówce pocztowej 25 sierpnia 2025 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zatem wszczęte po zmianie przepisów, a więc nie było podstaw do zastosowania przepisu przejściowego – art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy nowelizującej, który nakazywał stosowanie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dotychczasowym brzmieniu. Fakt, że postanowienie organu zostało wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie ma w tym zakresie decydującego znaczenia. W świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, skarżąca nie miała obowiązku skorzystania z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można zatem zarzucić jej, że nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem, a w konsekwencji nie spełniły się przesłanki do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i uznania skargi za niedopuszczalną. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.