III OSK 99/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 186/17 w sprawie ze skargi A. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 roku, sygn. akt III SAB/Gd 186/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego uwzględnił skargę i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. Ł. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 15 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) w Gdańsku złożył A. Ł. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku. Następnie pismem z 27 września 2017 r. A. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948; dalej u.p.w.u. KAS). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby z uwzględnieniem jej kwalifikacji i miejsca zamieszkania. Wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku miał obowiązek prawny złożenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS. W maju 2017 r. nie otrzymała propozycji służby, a propozycję pracy. Działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, niemniej kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia propozycji służby. W ocenie skarżącej nieprzedstawienie jej propozycji służby stanowi o bezczynności organu. Powyższe wywiodła z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 u.p.w.u. KAS, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i które w sposób jednoznaczny przesądzają o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS), upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Skarżąca poruszyła też kwestię niekonstytucyjności przepisów, wskazując na naruszenie zasady równego traktowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ zastrzegł, że kwestia dalszego zatrudnienia bądź pełnienia służby jest uregulowana w art. 170 u.p.w.u. KAS. Ponadto brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. Ł., powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.), uznał się za właściwy do rozpoznania skargi i przyjął, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Oceniając złożoną skarżącej propozycję zatrudnienia Sąd wskazał, że nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Nie pouczono także skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Takie działanie organu uznał Sąd za sprzeczne z gwarantowanym skarżącej konstytucyjnie prawem do sądu. Sąd zaakcentował, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 169 ust. 4 u.p.w.u. KAS organ był zobligowany do wydania decyzji. Powołując się na treść wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 i wyroku WSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17 Sąd uznał, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Jako podstawę prawną do wydania decyzji uznał art. 169 ust. 4 u.p.w.u. KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby - propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 u.p.w.u. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby). Podsumowując, Sąd przyjął, że złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało DIAS do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek z powodu, których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru danego ustawowego rozwiązania wobec konkretnego funkcjonariusza gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy o KAS błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny, b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie DIAS w Gdańsku, nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji, c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia, d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona, e) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy, co stanowi podstawę kasacyjną wynikającą z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a.; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 170 ust. 1 i ust 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku, co stanowi podstawę kasacyjną wynikającą z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, (2) zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania oraz (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Również w kolejnym piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2018 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, jako bezzasadnej, zasądzenie kosztów postępowania oraz poinformowano o przystąpieniu do sprawy nowego pełnomocnika A. Ł. Pismami z 16 czerwca 2018 r. oraz z 26 marca 2021 r. poinformowano, że skarżąca wypowiedziała udzielone w sprawie pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 u.p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.u. KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem jej art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Zauważyć jednak trzeba, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany przedmiotu skargi – ze skargi na bezczynność Dyrektora IAS polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby, na skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał swoją właściwość przy tak sprecyzowanym przedmiocie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera początkowo poprawne rozważania dotyczące analizy charakteru prawnego propozycji nowych warunków zatrudnienia lub warunków pracy. Tym niemniej następnie Sąd I instancji prowadził nieuprawnione, w stosunku do zakreślonego w skardze przedmiotu sprawy, rozważania dotyczące zarzutu naruszenia art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem na skutek zgodnych oświadczeń woli obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie następuje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 omawianej ustawy, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym A. Ł., skoro istotą zarzutu skargi na bezczynność organu było nie przedstawienie skarżącej propozycji służby. Czyni to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego zwłaszcza art. 3 § 2 pkt 8 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, zasadnymi. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd odniesie się do właściwego przedmiotu skargi na bezczynność, tj. do bezczynności w złożeniu A. Ł. propozycji służby w służbie celno-skarbowej. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.