III OW 102/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o dokonanie zmiany decyzji stanowiącej pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zezwolenie na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] września 2019 r. w sprawie dokonania zmiany, w trybie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.), decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] ze zm., stanowiącej pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zezwolenie na przetwarzanie odpadów w [...] przy ul. [...], na działkach geodezyjnych o numerach ewidencyjnych [...]. W uzasadnieniu Marszałek wskazał, iż Prezydent jako uzasadnienie przekazania wniosku Spółki wskazał kwalifikację instalacji objętej jego decyzją z [...] stycznia 2015 r. jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: "rozporządzenie z 2019 r.", w związku z wydajnością przetwarzania odpadów wynoszącą 35-40 Mg/h wynikającą z rocznej mocy przerobowej instalacji wynoszącej 70 000 Mg/rok odpadów oraz wskazując w tej sytuacji właściwość Marszałka Województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), dalej: "u.o.". Marszałek wyjaśnił, iż pismem z [...] września 2019 r. Spółka złożyła do Prezydenta wniosek w sprawie dokonania zmiany decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2015 r. Następnie Prezydent wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o dostrzeżone braki formalne. W dalszej kolejności zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie złożonego wniosku, skierował do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej prośbę o przeprowadzenie kontroli instalacji w zakresie spełnienia wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz skierował prośbę o przeprowadzenie kontroli instalacji w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W ocenie Marszałka Województwa [...] kluczowym aspektem w niniejszej sprawie jest okoliczność kwalifikacji instalacji objętej pozwoleniem na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydanym przez Prezydenta [...] stycznia 2015 r. na dzień [...] września 2019 r., tj. na dzień wszczęcia postępowania na żądanie Spółki, które nastąpiło wskutek doręczenia żądania organowi administracji publicznej czyli Prezydentowi. Wskazał na treść art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i wyjaśnił, że na dzień [...] września 2019 r. instalacja objęta wnioskiem, nie kwalifikowała się zgodnie z obowiązującym na ten dzień rozporządzeniem z 9 listopada 2010 r. Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dalej: "rozporządzenie z 2010 r.", jako przedsięwzięcie ujęte w § 2 ust. 1. Dopiero wejście w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zmieniło kwalifikację przedmiotowej instalacji jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia. Podniósł, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia wżycie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 — 1 b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] wniósł o wskazanie jako organu właściwego Marszałka Województwa [...]. W jego ocenie w przypadku kiedy od czasu wydania zezwolenia (decyzji), które ma być cofnięte czy też zmienione, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do cofnięcia zezwolenia, jego zmiany, czy też kontrolowania zapisów wydanego zezwolenia jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie. Zważywszy na fakt, iż instalacja posiada wydajność na poziomie 35-40 Mg/h, co przekłada się na roczną moc przerobową ok. 70 000 Mg/rok odpadów, należy zakwalifikować ją jako przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku została określona we wniosku na poziomie 70 000 Mg. Prezydent wskazał, iż mając na uwadze treść art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41 ust. 6 u.o. należy stwierdzić, iż organem właściwym jest w tych okolicznościach Marszałek. Zauważył również, że złożony przez Spółkę wniosek zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione [...] września 2020 r., a zatem po wejściu w życie rozporządzenia z 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239) - dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny o właściwość, albowiem zarówno Marszałek Województwa [...] jak i Prezydent Miasta [...] uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku L. Spółki z o.o. o zmianę decyzji dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającej zezwolenie na przetwarzanie odpadów w [...] przy ul. [...], na działkach o nr [...]. Istota sporu, do jakiego doszło w tej sprawie między organami sprowadza się do interpretacji § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), zgodnie z którym do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b u.i.o.ś. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Jedną z decyzji, o których stanowi ten przepis jest niewątpliwie zezwolenie na przetwarzanie odpadów. W uprzednio obowiązującym rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) przedmiotowe przedsięwzięcie nie było kwalifikowane jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia przedsięwzięcie objęte wnioskiem o zmianę decyzji w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W rozpoznawanej sprawie nie doszło jednak do zmiany właściwości organów uprawnionych do wydania zezwolenia na przetwarzanie lub zezwolenia na zbieranie odpadów w wyniku wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r. Zarówno pod rządami przepisów rozporządzenia z 2010 r., jak rozporządzenia z 2019 r. marszałek województwa był i jest organem właściwym w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w przypadku przedsięwzięć niespełniających tego warunku (oraz innych warunków z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o.) właściwym organem jest starosta. Oznacza to, że jeżeli zmianie uległa kwalifikacja prawna niektórych przedsięwzięć, to w tej sprawie należy w tym zakresie uwzględnić dotychczasowy (uprzedni) stan prawny zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2019 r., a więc należy uwzględnić przepisy prawa materialnego dotyczące katalogu przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko obowiązujące uprzednio. Przyjęcie, że planowane w tej sprawie przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., oznacza, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta [...]. Nie można bowiem podzielić stanowiska Prezydenta Miasta [...] zawartego w odpowiedzi na wniosek, że postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia z 2019 r., albowiem wniosek spółki zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione dopiero w dniu [...] września 2020 r. Okoliczność, że organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych podania, nie ma znaczenia dla określenia terminu w jakim podanie zostało wniesione. Jeżeli brak podania zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21, Lex nr 3212716, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex 2021, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 27/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/ 13) . Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.