III OW 104/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Wójtem Gminy [...]. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.Z. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z reliktowego parku w [...] postanawia wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.Z. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z reliktowego parku w [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 21 sierpnia 2020 r. J.Z. zwrócił się do Gminy [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie czterech drzew z reliktowego parku w [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]), ujętego w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej w skrócie "[...]WKZ") o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. [...]WKZ w dniu 3 września 2020 r. przeprowadził oględziny w terenie, w trakcie których stwierdził, że przedmiotowe dęby są w średnim i dobrym stanie fitosanitarnym i nie kwalifikują się do usunięcia. W dniu 21 września 2020 r. [...]WKZ wydał stosowną opinię nr [...]. W dniu 16 października 2020 r. Wójt Gminy [...], uznając się za niewłaściwy w sprawie, przekazał [...]WKZ do rozpoznania w/w wniosek J.Z. Wnioskodawca wyjaśnił, że reliktowy park w [...] znajduje się na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Na przedmiotowej działce znajdują się: ruiny dworu wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji z dnia 28 grudnia 1967 r. oraz dotyczący sprawy relikt parku dworskiego ujęty w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Z kolei stosownie do treści art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga usunięcie drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie: ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak i przepisy ustawy o ochronie przyrody, nie przyznają wojewódzkim konserwatorom zabytków kompetencji polegającej na wydawaniu pozwoleń i zezwoleń na usuniecie drzew z terenu nieruchomości, która nie została wpisana do rejestru zabytków. W konsekwencji [...]WKZ nie ma kompetencji do wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie reliktowego parku w [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]), ujętego w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku J.Z. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z tego reliktowego parku jest Wójt Gminy [...]. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. odmówił J.Z. wydania zezwolenia na usunięcie czterech drzew o gatunku dąb szypułkowy, znajdujących się na działce Nr [...] w miejscowości [...], na której znajduje się relikt parku dworskiego wpisany do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Na skutek wniesienia przez J.Z. od w/w decyzji odwołania, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 2 kwietnia 2021 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2021 r. oraz umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie przesłanki nieważności decyzji, poprzez jej wydanie przez organ niewłaściwy w sprawie. Wnioskowane do usunięcia cztery drzewa znajdują się na terenie reliktowego parku w [...], który stanowi zabytek nieruchomy ujęty w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Wskazana przez SKO w [...] argumentacja prowadzi do uznania właściwości w tej sprawie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.Z. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z reliktowego parku w [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż instytucja zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu stanowi jeden z instrumentów ochrony terenów zielonych i zadrzewień, mający na celu zapobieganie nadmiernemu i nieuzasadnionemu wycinaniu drzew. Organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, stosownie do treści art. 83a ust. 1 in principio ustawy o ochronie przyrody, jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. To – co do zasady – te organy samorządu terytorialnego mają obowiązek dokonania oceny, czy wycięcie drzewa nie narusza wymogów ochrony przyrody, w szczególności terenów zielonych i zadrzewień. W przypadku gdy drzewo rośnie na terenie wpisanym do rejestru zabytków, to oprócz oceny, czy wycięcie drzewa nie stoi w sprzeczności z zasadami ochrony przyrody, zachodzi także konieczność dokonania oceny, czy nie jest to sprzeczne z wymogami ochrony zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. W świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega na podejmowaniu działań mających na celu m.in. zagospodarowanie i utrzymanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Z tych względów ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady, że organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego. W konsekwencji – zgodnie z art. 83a ust. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody – zezwolenie wydaje wojewódzki konserwator zabytków, w przypadku gdy dotyczy ono usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Tym samym decydujące znaczenie dla ustalenia, jaki organ jest właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa (krzewu), ma to, czy rośnie ono na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Przepis art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy rozpatrywać w jego normatywnym kontekście, który stanowią nie tylko pozostałe przepisy rozdziału IV ustawy o ochronie przyrody, dotyczące ochrony terenów zieleni i zadrzewień, ale także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wspólnie tworzą one mechanizm prawnej ochrony zadrzewień oraz zabytków, którego elementem jest zezwolenie wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 3/15). Jedną z form ochrony prawnej zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jeżeli zatem nieruchomość znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wyrażającej się wpisem do rejestru zabytków, to w takich okolicznościach organem właściwym do udzielenia zezwolenia jest konserwator zabytków, a nie organ samorządu terytorialnego. Z akt przedmiotowej sprawy oraz wyjaśnień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że reliktowy park w [...] znajduje się na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Na przedmiotowej działce znajdują się: ruiny dworu wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji z dnia 28 grudnia 1967 r. oraz relikt parku dworskiego ujęty w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie J.Z. w dniu 21 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Gminy [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie czterech drzew znajdujących się na terenie reliktowego parku dworskiego w [...]. Prowadzi to zatem do uznania, iż skoro to wyłączne ruiny dworu znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej wyrażającej się wpisem do rejestru zabytków, to ochrona ta nie dotyczy reliktu parku dworskiego, który jest wpisany jedynie do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, a nie do rejestru zabytków. Z akt sprawy nie wynika również, aby ruiny dworu oraz relikt parku dworskiego tworzyły łącznie historyczny układ urbanistyczny, ruralistyczny lub historyczny zespół budowlany, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co pozwalałoby ewentualnie na uznanie, iż relikt parku dworskiego – jako element takiego układu czy zespołu – byłby również objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego. Wobec powyższego – z uwagi na fakt, iż wniosek J.Z. z dnia 21 sierpnia 2020 r. dotyczy wydania zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się na terenie nieruchomości, która nie jest wpisana do rejestru zabytków – organem właściwym do rozpoznania tego wniosku, na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest organ samorządu terytorialnego, tj. Wójt Gminy [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.