III OW 125/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy K. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku S.R. o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom postanawia wskazać Wójta Gminy K. jako organ właściwy w sprawie. Wójt Gminy K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku S.R. o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 31 maja 2023 r. S.R. złożył do Wójta Gminy K., na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej w skrócie "p.w."), wniosek o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W ocenie Wójta, nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia w/w wniosku, bowiem nie doszło do wystąpienia szkody, o której mowa w w/w przepisie. Norma z art. 234 ust. 3 p.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Tymczasem podczas wizji terenowej, przeprowadzonej na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], stwierdzono, że pod przebudowywanym terenem kolejowym linii nr [...] wyremontowano wlot i wylot istniejącego przepustu, a sam przepust został udrożniony (oczyszczony). Za wylotem przepustu zlokalizowanego pod torem kolejowym oczyszczono (odmulono) rów, który – jak wynika z ukształtowania terenu – winien odprowadzać wody w kierunku pasa drogowego [...]. Rów ten położony jest w całości na w/w działce kolejowej nr [...], która w tym miejscu styka się bezpośrednio z pasem drogowym [...] oznaczonym nr ewidencyjnym nieruchomości [...] w obrębie geodezyjnym [...]. Pod pasem drogowym stwierdzono występowanie przepustu. Przepust ten (wlot) jest widoczny od strony terenu PKP, natomiast na gruncie nie udało się zlokalizować jego wylotu. W obrębie działki nr [...] (gdzie teoretycznie powinien się znajdować wylot przepustu drogowego) stwierdzono występowanie gruntu nasypowego zawierającego znaczne ilości ziemi i kamieni, zaś w najniższym punkcie i na styku działki nr [...] i pasa drogowego, zaobserwowano świeże osady pochodzące z napłyniętej i następnie wsiąkniętej wody. Wójt Gminy K. wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 p.w., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 p.w.). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 p.w., zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Rów melioracyjny jest niewątpliwie urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. a p.w. W konsekwencji powyższego, niniejsza sprawa powinna być rozpoznana w oparciu o art. 191 ust. 1 p.w., a zatem organem właściwym jest Dyrektor Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Dyrektor Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy K.. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że na działce nr [...], w sąsiedztwie działek nr [...] i nr [...], znajduje się przepust, który jest drogowym obiektem inżynierskim, do którego – zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b p.w. – stosuje się przepisy p.w. dotyczące urządzeń wodnych. Przedmiotowy przepust służy do przeprowadzenia wody pod ziemnym nasypem drogowym z rowu na działce nr [...] na teren działki nr [...]. Widoczny jest wlot przepustu przy granicy działki [...], wylot przepustu prawdopodobnie jest zasypany przy skarpie nasypu drogowego na granicy z działką nr [...]. Na działce nr [...] znajduje się rów, na którym pod nasypem toru kolejowego znajduje się przepust o średnicy około 0,6 m. Rów służy do odprowadzenia nadmiaru i stabilizacji poziomu wód gruntowych na odcinku obniżenia terenowego wzdłuż nasypu kolejowego. Istniejące spadki niwelety dna rowu oraz spadki podłużne przepustów wskazują, że odpływ wody w rowie prowadzony jest w kierunku działki nr [...], na której nie ma cieków lub urządzeń wodnych. W latach poprzednich na w/w działce wykonywane były prace związane ze zmianą ukształtowania terenu, prawdopodobnie poprzez przywiezienie i rozplantowanie gruntu. Analiza map topograficznych i archiwalnych ortofotomap wskazuje, że poniżej wylotu przepustu pod drogą na działce nr [...], na granicy działek nr [...] i nr [...] znajdowało się naturalne obniżenie terenowe (tzw. niecka), którym woda z przepustu drogowego powierzchniowo i gruntowo odpływała do rzeki [...]. Take warunki hydrauliczne na tym terenie istniały od wielu lat do czasu zmiany ukształtowania terenu dowiezionym gruntem. Dodatkowo na przedmiotowych działkach, zgodnie z prowadzoną ewidencją urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, nie ma urządzeń melioracji wodnych. Utrudnienia w odpływie wody poniżej przepustu wraz zasypaniem jego wylotu znajdują się na działce nr [...], na której nie ma cieku wodnego lub urządzeń wodnych, dlatego nie ma podstaw prawnych prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie nienależytego utrzymania urządzenia wodnego w trybie art. 191 p.w. Dyrektor Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że warunkiem skorzystania z dyspozycji art. 191 ust. 1 p.w. i wydania decyzji nakazującej właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, jest ustalenie w prowadzonym postępowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia; po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia; po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie. Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191 ust. 1 p.w., koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stanem konkretnego urządzenia wodnego a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty. Nakazanie właścicielowi urządzenia przywrócenia jego funkcji, wykonania urządzeń zapobiegających szkód lub likwidację szkód, może bowiem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, że stan urządzenia powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone wody lub grunty (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 603/20; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 144/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 670/21). Tymczasem w niniejszej sprawie zmiany ukształtowania terenu i podwyższenie terenu na działce nr [...] spowodowały zakłócenia w odpływie wód opadowych lub roztopowych z urządzeń wodnych znajdujących się na działkach sąsiadujących. W konsekwencji w tej sprawie znajdzie zastosowanie art. 234 p.w., a organem właściwym jest Wójt Gminy K.. Przepis art. 234 p.w. stosuje się w sytuacjach, gdy właściciel gruntu powoduje zmianę kierunku powierzchniowego spływu wód opadowych lub roztopowych (spowodowaną działaniami niezwiązanymi z urządzeniami wodnymi) lub powoduje zmianę natężenia spływu tych wód (spowodowaną np. uszczelnieniem nawierzchni terenu), ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także w sytuacjach odprowadzania wód lub wprowadzania ścieków na grunty sąsiednie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Wójtem Gminy K. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Przedmiotowy spór kompetencyjny sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy powyższy wniosek S.R. z dnia 31 maja 2023 r. (data wpływu do organu) powinien zostać rozpoznany w trybie art. 234 p.w., czy też w trybie art. 191 p.w. Podkreślenia wymaga, że to, z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują bowiem rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W niniejszej sprawie z treści wniosku S.R. bezsprzecznie wynika, iż został on złożony do Wójta Gminy K., zaś wnioskodawca żąda od tego właśnie organu wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. W świetle tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy organ był zatem związany konkretnie określoną podstawą prawną w/w wniosku i wynikającym z tej podstawy żądaniem wnioskodawcy nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Jeżeli Wójt Gminy K. uznał – jak wskazuje we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego – że w sprawie nie doszło do wystąpienia szkody, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., to winien był wydać stosowne orzeczenie administracyjne w wyniku załatwieniu wniosku S.R., jednak nie uprawniało go to do uznania się za organ niewłaściwy do rozpoznania tego wniosku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Wójta Gminy K. jako organ właściwy w sprawie.