III OW 15/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta N. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta N. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.J. z dnia 9 lipca 2024 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zasypania fragmentu rowu odprowadzającego wody opadowe wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta N. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.J. z dnia 9 lipca 2024 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zasypania fragmentu rowu odprowadzającego wody opadowe. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że M.J. pismem z dnia 9 lipca 2024 r. zwróciła się do Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wszczęcie postępowania na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej w skrócie "p.w."), dotyczącego zmian w kierunku i natężeniu odpływu wód gruntowych oraz opadowych, z uwagi na fakt, iż właściciele działek nr: [...], obr. [...], położonych na terenie N. przy ul. [...], niezgodnie z prawem zasypali fragment rowu ziemnego służącego do odprowadzania wody i regulowania poziomu wód gruntowych, co powoduje, że przy większych opadach deszczu woda nie jest odprowadzana do rowu, tylko cofana do piwnicy. Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przekazał w/w wniosek M.J. do załatwienia zgodnie z właściwością przez Prezydenta Miasta N. Następnie w toku prowadzonego postępowania ustalono, że sprawa objęta przedmiotowym wnioskiem dotyczy wykonywania, użytkowania i utrzymywania urządzeń wodnych, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy art. 234 p.w. Zebrany materiał dowodowy wykazał także, że w złożonym wniosku występuje rozbieżność pomiędzy sformułowanym żądaniem a opisem oraz uzasadnieniem przedmiotu sprawy. Wobec sformułowanego wprost żądania M.J. decyzją z dnia 8 listopada 2024 r. znak: WSR.6331.1. 2024.MP Prezydent Miasta N. umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wskazując, że w niniejszej sprawie przepis art. 234 ust. 3 p.w. nie ma zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r. znak: SKO-PW-4171-114/24 uchyliło w/w decyzję z dnia 8 listopada 2024 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż w sprawie z wniosku M.J. z dnia 9 lipca 2024 r. istnieje negatywny spór kompetencyjny i Prezydent Miasta N. winien wystąpić o jego rozstrzygnięcie w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie: "Dyrektor") w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta N. jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że M.J. pismem z dnia 9 lipca 2024 r. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany kierunku i natężenia odpływu wód gruntowych oraz opadowych z działek nr: [...], obr. [...], N., poprzez zasypanie rowu ziemnego wykonanego w 2021 r., służącego do odprowadzania wód i regulowania poziomu wód gruntowych z działek nr: [...], obr. [...], N. Niezależnie od powyższego stwierdził, że działka nr [...], obr. [...], N. nie sąsiaduje z przedmiotowym rowem. Dyrektor wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2024 r. dokonano wizji lokalnej, podczas której oceniono, że pomimo zawężenia skarpy rowu na odcinku działek nr [...] – rów jest drożny, a spływ zachowany. Stwierdzono, że sprawa ewentualnego zasypania rowu na tym odcinku oraz ewentualnych szkód dla gruntów sąsiednich wpisuje się w treść art. 234 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 234 ust. 3 p.w., bowiem jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r., zgodnie z art. 65 § 1 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 p.w., Dyrektor przekazał wniosek M.J. do organu właściwego, tj. Prezydenta Miasta N.. W ocenie Dyrektora, ewentualne zasypanie rowu będącego przedmiotem wniosku M.J. niewątpliwie dotyczy tylko i wyłącznie ewentualnej zmiany stosunków wodnych na gruncie. Ze względu na to, iż niniejsza sprawa nie dotyczy wykonywania urządzeń wodnych, przedmiotowe postępowanie winno być prowadzone przez Prezydenta Miasta N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, bowiem ani Prezydent Miasta N., ani Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie uważa się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M.J. z dnia 9 lipca 2024 r. Przedmiotowy spór kompetencyjny sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy powyższy wniosek M.J. powinien zostać rozpoznany w trybie art. 234 p.w., czy też w trybie art. 191 p.w. W świetle z art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Natomiast zgodnie z art. 191 ust. 1 p.w., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zaś w drugim – odpowiedni organ Wód Polskich. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 p.w. Organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni (art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a p.w.) lub w ściśle określonych przypadkach – które nie znajdują w tej sprawie zastosowania – dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zauważyć należy, iż hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 p.w. są różne. Norma z art. 234 ust. 3 p.w. ma zastosowanie wtedy, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, natomiast przepis art. 191 ust. 1 p.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 p.w.). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Urządzeniami wodnymi są natomiast urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (art. 16 pkt 65 lit. a p.w.). Podkreślenia wymaga, że to, z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia, powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują bowiem rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. Z akt niniejszej sprawy wynika, że we wniosku z dnia 9 lipca 2024 r. M.J. powołuje się wprawdzie na art. 234 p.w., to jednak w istocie zarzuca ona niewłaściwe utrzymanie przez właściciela sąsiedniego gruntu urządzenia wodnego, jakim niewątpliwie jest rów odprowadzający wody opadowe (art. 16 pkt 65 lit. a p.w.), mające polegać na odcinkowym zasypaniu tego rowu i zakryciu go częściowo kręgami betonowymi. Ponadto z przedstawionych w toku postępowania dowodów wynika, że w/w roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 czerwca 2020 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, od którego organ ten nie wniósł sprzeciwu (zaświadczenie z dnia 5 września 2024 r.). Żądanie M.J. odnosi się zatem do hipotezy normy z art. 191 p.w. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma bowiem fakt należytego utrzymania urządzenia wodnego, aby szkodliwie nie oddziaływało ono na grunty. Jeżeli urządzenie wodne, jakim jest przedmiotowy rów, szkodliwie oddziałuje na grunty, to konieczna jest interwencja na podstawie przepisu art. 191 p.w., aby przywrócić właściwe odprowadzanie wód opadowych. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 191 p.w. przewiduje nie tylko możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, ale również wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Wobec powyższego, przyjąć należy, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku M.J. z dnia 9 lipca 2024 r. będzie organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 191 ust. 1 p.w., a więc właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a p.w. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.