III OW 19/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa D. z dnia [...] 2020 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa D. a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z dnia 28 lipca 2020 r. Marszałek Województwa D., powołując się na art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą P. w przedmiocie zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] 2015 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia spółce P. Sp. z o.o., ul. P. [...],[...] Ś. (dalej jako Spółka), na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R12 (wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11), prowadzonej przy ul. P., na terenie działki o nr geodezyjnym [...], obręb [...], P. - miasto, poprzez wskazanie, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowej sprawy jest Starosta P. W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa D. wskazał, że pismem z dnia [...] 2020 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Starosta P. przekazał Marszałkowi Województwa D. wniosek Spółki w sprawie zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] 2015 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia ww. Spółce, na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R12 (wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11), prowadzonej przy ul. P., na terenie działki o nr geodezyjnym [...], obręb [...], P. - miasto, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko, Starosta P. powołał się na art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach), zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 gust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Starosta powołał się na fakt, że na tym samym terenie Spółka prowadzi także zbieranie odpadów, jednakże, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, zbieranie to jest prowadzone na podstawie odrębnej decyzji Starosty P. z dnia [...] 2014 r. zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wskazano przy tym, że Spółka wystąpiła do Marszałka Województwa D. o zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...] 2014 r., udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...] P. - miasto, Gmina P., zmienionej decyzją Starosty P. z dnia [...] 2017 r. Zgodnie z treścią wniosku o zmianę ww. decyzji organem właściwym na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach jest Marszałek Województwa D., ponieważ maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza [...] Mg. Dalej Marszałek Województwa D. wskazał, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Ponadto, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Z takim przypadkiem jednakże nie mamy do czynienia zdaniem Marszałka w niniejszej sprawie. Z uwagi bowiem na fakt, że spółka prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów oraz zbierania odpadów w oparciu o dwie odrębne decyzje, brak jest podstaw do uznania właściwości marszałka województwa do rozstrzygnięcia w dwóch sprawach łącznie, gdyż mamy do czynienia z odrębnymi postępowaniami dotyczącymi zmian różnych decyzji administracyjnych. Mając na uwadze stan faktyczny w niniejszej sprawie, Marszałek Województwa D. nie podzielił poglądu Starosty P. w zakresie właściwości organu zobligowanego do rozpoznania wniosku Spółki o zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...] 2015 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R12. Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy, o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzania odpadów dla: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.:. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż [...] Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż [...] Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza [...] Mg. W pozostałych przypadkach organem właściwym do wydawania wspomnianych zezwoleń jest starosta ( art. 41 ust. 3 pkt 2) z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wojewoda D. wyjaśnił, iż przedmiotowe przetwarzanie nie jest związane z przetwarzaniem odpadów w instalacji i tym samym nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), więc nie ma w tym przypadku zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Jednocześnie przedsięwzięcie, o którym mowa w niniejszym wniosku nie dotyczy terenu, określonego w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Nie stanowi również instalacji komunalnej, o której mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, jak również działka, na której jest prowadzona objęta wnioskiem działalność związana z przetwarzaniem odpadów nie znajduje się na terenach zamkniętych. Wolą Spółki w niniejszej sprawie była zmiana odrębnego zezwolenia, tj. decyzji w zakresie przetwarzania odpadów, niezależnej od posiadanego przez niego zezwolenia na zbieranie odpadów. Zdaniem Wojewody D., wbrew stanowisku Starosty P., określona w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, właściwość organu dotyczy wyłącznie sytuacji wydawania decyzji łącznej, tj. jednego zezwolenia zawierającego rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. Nie dotyczy natomiast przypadków wydawania osobnych zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów - wówczas bowiem właściwość organów dla wydania danego rodzaju zezwolenia określa się odrębnie, zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W tej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami - zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Wniosek ten ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Oznacza to, że ustalenie w tej sprawie, że Spółka na tym samym terenie prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów, a maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza [...] Mg, uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby Spółka wystąpiła o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (decyzja łączna). Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 46 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie Spółka wystąpiła tylko o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 46 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w tej konkretnej sprawie Starosta P. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.