III OW 41/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Starostą Rybnickim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Starostę Rybnickiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 27 czerwca 2024 r. Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: Marszałek, organ wnioskujący) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Rybnickim (dalej: Starosta) w przedmiocie udzielenia zezwolenia E.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M. z siedzibą w C. przy ul. [...] na zbieranie odpadów, poprzez wskazanie Starosty Rybnickiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ wnioskujący wskazał, że pismem z 16 kwietnia 2024 r. (data wpływu do kancelarii ogólnej Urzędu Marszałkowskiego w Katowicach - 19 kwietnia 2024 r.) Kierownik Referatu Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w Rybniku na podstawie art. 65 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) przekazał Marszałkowi wniosek E.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M. z siedzibą w C. przy ul. [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości zlokalizowanej w C. przy ul. [...]. Marszałek decyzją Nr 3605/OE/2023 z 29 września 2023 r. udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na terenie działki geodezyjnej numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w C. przy ul. [...]. Wskazano, że biorąc pod uwagę art. 41 ust. 3 oraz art. 41 ust. 6, a w szczególności art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach oraz przeprowadzoną analizę przekazanego do wnioskującego organu przedmiotowego wniosku obejmującego w swoim zakresie maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku w ilości 2800,00 Mg, Marszałek stoi na stanowisku, że organem właściwym do udzielenia ww. zezwolenia na zbieranie odpadów jest Starosta. Odnosząc się do kwestii dotyczącej zastosowania art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przedmiotowej sprawie Marszałek powołał się na występującą w systemie prawnym linię orzeczniczą reprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OW 199/22, w postanowieniu z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 196/21, w postanowieniu z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 188/21, w których to rozstrzygnięciach zdaniem NSA przepis art. 41 ust. 6 ww. ustawy o odpadach, stanowiących o właściwości marszałka województwa znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy wnioskodawca złoży wniosek o wydanie decyzji łącznej tj. zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Marszałek zauważył, że w ocenie NSA właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Następnie wskazano, że zgodnie z orzecznictwem NSA (postanowienie z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OW 199/22), gdy chodziło o wydanie jednego zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów, kiedy jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, a drugie jest innego rodzaju, to wtedy należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Musi to być wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i na przetwarzaniu odpadów, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach przesądza o właściwości marszałka województwa, kiedy chodzi o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zatem zgodnie z powyższym poglądem NSA inną kwestią jest wydanie dwóch odrębnych od siebie decyzji, a czym innym wystąpienie o wydanie decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Różna jest w związku z tym właściwość organów. W tych okolicznościach Marszałek stoi na stanowisku, że wniosek podmiotu powinien zostać rozpatrzony przez Starostę. W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że w dalszym ciągu stoi na stanowisku, iż organem właściwym w przedmiotowej sprawie powinien być Marszałek. Zauważono, że na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w C. przy ul. [...] działa przedsięwzięcie będące stacją demontażu pojazdów. Wymienione przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziaływającym na środowisko, co w ocenie Starosty, uzasadniało właściwość Marszałka na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Starosta wskazał, że z przedłożonego wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na przedmiotowej nieruchomości oraz "Operatu przeciwpożarowego dla lokalizacji: Zakład demontażowo-magazynowy odpadów ul. [...] w C." wynika, iż istnieje powiązanie technologiczne pomiędzy zbieraniem odpadów a prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, co powoduje iż tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury. Wobec powyższego Starosta uważa, iż trudno wyodrębnić sam proces zbierania i jednoznacznie orzec, iż maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekroczy 3000 Mg w ramach tylko samego procesu zbierania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Wnioskodawczyni złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na działce położonej w C. przy ul. [...], przy czym wniosek ten odnosił się do kontynuacji dotychczas prowadzonej działalności w oparciu o decyzję wydaną przez Starostę Rybnickiego z 27 czerwca 2014 r. zmienioną decyzją tego organu z 27 stycznia 2021 r. z uwagi na upływ z dniem 26 czerwca 2024 r. terminu ważności wydanego tą decyzją pozwolenia. Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z 29 września 2023 r. udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na działce położonej w C. przy ul. [...]. Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwie rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami - zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Wniosek ten ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Oznacza to, że ustalenie w tej sprawie, że wnioskodawczyni na tym samym terenie prowadzi działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów klasyfikowaną jako zawsze znacząco oddziałującą na środowisko uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby wystąpiła o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (decyzja łączna). Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 46 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie wnioskodawczyni wystąpiła tylko o zezwolenie na zbieranie odpadów, a zatem art. 46 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Podkreślić przy tym należy, że wnioskodawczyni na tej nieruchomości prowadzi stację demontażu pojazdów w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 29 września 2023 r. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2020r. poz. 2056 t.j.) organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego lub innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu jest marszałek województwa. W przypadku gdy stacja demontażu położona jest na terenie zamkniętym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 276, 284, 782 i 1086), organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z wniosku nie wynika, aby dotyczył on wydania decyzji wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu, gdyż odnosi się do kontynuacji prowadzonej dotychczas przez wnioskodawczynię działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Wbrew twierdzeniom Starosty nie można więc dopatrzeć się powiązań technologicznych między tymi przedsięwzięciami w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, t.j.). Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Rybnickiego jako organ właściwy w sprawie.