III OW 60/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...], poprzez wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do wydania decyzji nakazującej nałożenie obowiązku usunięcia odpadów z działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Z.O. W uzasadnieniu wniosku podał, że do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") w dniu 1 lipca 2024 r. wpłynął wniosek Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent") w sprawie dotyczącej składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym w rejonie [...]. W przesłanym wniosku podano właścicieli trzech działek: 1) nr [...] – własność osoby fizycznej Z.O.; 2) nr [...] (droga) – własność Gminy Miasta [...]; 3) nr [...], obręb [...], własność osób fizycznych – J. i K. M. Prezydent, podejmując wyjaśniające czynności wstępne, ustalił właścicieli działek oraz w dniu 20 września 2023 r. przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...], podczas których stwierdził, że na części działki nr [...] i [...] (tj. na pograniczu działek nr [...] i [...] wzdłuż tych działek) zlokalizowano wystający "wał ziemny", w części pokryty roślinnością. Wydział Środowiska Urzędu Miasta [...] pismem nr WŚ.X.6O4.186.2023.JN poprosił J. i K. M. oraz [...] Zarząd Dróg i Zieleni o wyjaśnienia w sprawie. Ponadto w dniu 19 grudnia 2023 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną celem rozwiązania sporu. Po zakończeniu powyższych czynności, Wydział Środowiska Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. wskazał, że nie ma możliwości ugodowego bezdecyzyjnego załatwienia przedmiotowej sprawy i zmuszony jest zakończyć czynności wyjaśniające. Podkreślił, że z dokonanych ustaleń wynika, że ewentualny nakaz usunięcia odpadów dotyczy w części działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], zatem dalsze czynności, tj. postępowanie administracyjne, winien prowadzić RDOŚ w oparciu o art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."). Dodał także, że skoro wał ziemny zlokalizowany jest na pograniczu działek nr: [...] i [...], a działka nr [...] stanowi własność osoby fizycznej, to postępowanie powinno być prowadzone łącznie dla tych dwóch działek, bowiem prace dotyczące ewentualnego usunięcia wału ziemnego winny być prowadzone jednocześnie na obu działkach. Z powyższym nie zgodził się RDOŚ, wskazując, że działka nr [...] jest własnością Z.O., a działka nr [...] jest własnością Gminy Miasta [...]. W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wydział Środowiska Urzędu Miasta [...] nie udało się ustalić, kto jest posiadaczem odpadów w postaci mas ziemnych nawiezionych na działki nr: [...] i [...]. Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.o., nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu – wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, że ustawa wiąże określone skutki prawne z posiadaniem odpadów, a nie z posiadaniem nieruchomości. Ilekroć w przedmiotowej ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów, rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się natomiast, że "władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości" (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.). Domniemanie to zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). RDOŚ podkreślił, że wykładnia art. 26 ust. 3 u.o., dokonana przez Prezydenta, byłaby prawidłowa, gdyby odpady znajdowały się wyłącznie na działce należącej do Gminy Miasta [...] – jest ona zatem słuszna jedynie dla działki nr [...] (droga), której właścicielem jest Gmina Miasta [...]. Natomiast organem właściwym do wydania decyzji usunięcia odpadów z działki nr [...] – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. – jest Prezydent Miasta [...], bowiem działka ta stanowi własność osoby fizycznej (Z.O.). Oznacza to, że RDOŚ nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z terenu znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny i prawny nie jest jednak tożsamy, gdyż istnieją różni właściciele gruntu oraz nie jest znany właściciel odpadów. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 24 października 2024 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, opisując wymianę korespondencji pomiędzy organami oraz przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wydział Środowiska Urzędu Miasta [...]. Ze stanowiska Prezydenta wynika, że organem właściwym w tej sprawie jest RDOŚ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej nałożenie obowiązku usunięcia odpadów z działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Z.O. Podkreślenia wymaga, iż wniosek RDOŚ dotyczy ustalenia organu właściwego wyłącznie w zakresie nakazania nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z działki nr [...], stanowiącej własność osoby fizycznej (Z.O.), nie zaś z działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do treści art. 26 ust. 2 u.o., z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Natomiast w świetle art. 26 ust. 3 u.o., nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu – wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że ustawa wiąże określone skutki prawne z posiadaniem odpadów, a nie posiadaniem nieruchomości oraz wprowadza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle w/w przepisów (por. np. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III OW 122/23), obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za odpady, obowiązuje domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują Wprowadzenie przedmiotowego domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 663/19). Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wydział Środowiska Urzędu Miasta [...] nie udało się jednoznacznie ustalić, kto jest posiadaczem odpadów w postaci mas ziemnych nawiezionych na działkę nr [...]. Należy zatem uznać, iż domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. nie zostało obalone i w związku z tym posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi (tj. działką nr [...]), a więc Z.O. W konsekwencji przyjąć należy, że w sytuacji, gdy ustalony jest posiadacz odpadów znajdujących się na działce nr [...] i nie jest nim Gmina Miasta [...], to wówczas art. 26 ust. 3 u.o. nie ma zastosowania i to Prezydent Miasta [...] – na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. – w drodze decyzji wydawanej z urzędu winien nakazać posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Powyższe oznacza, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.