III OW 79/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego w Powiecie S. przez wskazanie organu właściwego w sprawie uciążliwego hałasu postanawia oddalić wniosek. W piśmie z 18 września 2025 Prezydent Miasta S. (dalej: "Prezydent"), reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. (dalej "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego") przez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego w sprawie uciążliwego hałasu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał wniosek A.B. z 15 lipca 2025 r. w sprawie uciążliwości i braku poszanowania zasad współżycia społecznego w obrębie budowy przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. We wniosku zostało wskazane, że mieszkańcy budynku mieszkalnego sąsiadującego bezpośrednio z placem budowy, narażeni są na poważne niedogodności wynikające z prowadzonych robót budowlanych, a w szczególności są to hałas generowany głównie przez ciężki sprzęt budowlany i transport materiałów na plac budowy; transport materiałów drogą ogólnodostępną, przeznaczoną do codziennego użytku przez mieszkańców; zanieczyszczanie i uszkodzenie drogi w postaci rozsypanego piasku, gliny oraz plam oleju pochodzących z maszyn i pojazdów budowlanych, co miało naruszać nie tylko estetykę, ale również stanowić zagrożenie bezpieczeństwa. W związku z powyższym, wniesiono o przeprowadzenie kontroli prowadzonych prac budowlanych pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, zobowiązanie wykonawcy do zakazu transportu i prac generujących hałas, zobowiązanie wykonawcy do regularnego oczyszczania dróg wykorzystywanych do transportu materiałów i usunięcia uszkodzeń drogi oraz o podjęcie odpowiednich kroków nadzorczych. Pismem z 21 lipca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przekazał zgłoszenie z 15 lipca 2025 r. Prezydentowi, stwierdzając przy tym, że nie jest on organem dokonującym badania natężenia hałasu w budynkach oraz wykonującym ekspertyzy w ww. zakresie. PINB wskazał również, że obowiązek ten nie należy do jego zadań i kompetencji wskazanych w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a podany we wniosku hałas nie pochodzi z obiektu budowlanego i jego użytkowania, albowiem generowany jest przez pojazdy oraz maszyny. Natomiast, zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Ponadto, PINB powołał się na przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust, 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta - wskazując jednocześnie, iż w jego opinii organem właściwym w kwestii przestrzegania zasad czystości i porządku, braku poszanowania zasad współżycia społecznego oraz hałasów emitowanych do środowiska w obrębie budowy przy budynku mieszkalnym jest Prezydent. W ocenie Prezydenta działalność przedstawiona we wniosku z 15 lipca 2025 r. nie wypełnia definicji działalności, o której mowa w p.o.ś. tj. działalności związanej z funkcjonowaniem zakładu i eksploatacją instalacji, a więc Prezydent jako organ ochrony środowiska nie jest właściwy do podejmowania w przedmiotowej sprawie działań związanych z występowaniem hałasu generowanego przez sprzęt budowlany i transport materiałów na plac budowy, w tym do podejmowania działań, o których mowa w art. 115a p.o.ś. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o wskazanie Prezydenta jako organu właściwego, ewentualnie odrzucenie wniosku i umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko PINB wskazał, że właściwym do załatwienia wniosku w kwestii przestrzegania zasad czystości i porządku, braku poszanowania zasad współżycia społecznego jest Straż Miejska podległa bezpośrednio Prezydentowi oraz że w zakresie uciążliwych hałasów emitowanych do środowiska w obrębie budowy przy budynku mieszkalnym jest Prezydent. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rzeczywista uciążliwość akustyczna inwestycji jest możliwa dopiero na etapie jej użytkowania oraz w toku ewentualnego odrębnego postępowania toczącego przed właściwym dla tych spraw organem ochrony środowiska. Immisje, które nie przekraczają norm określonych w przepisach materialnego prawa administracyjnego, mogą być przedmiotem ochrony cywilnoprawnej. Wywiązanie się przez inwestora z obowiązku nieprzekraczania przez projektowaną inwestycję dopuszczalnych poziomów hałasu podlega zatem sprawdzeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w ramach sprawdzania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). W toku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na inwestycję Prezydent zgodnie ze swoimi kompetencjami wydał decyzję z 29 stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej decyzji wskazano, że: Prace realizować w porze dziennej tj. od 6.00 do 22:00, a w najbardziej uciążliwych pracach pod względem emisji hałasu i wibracji informować mieszkańców i wykonywać je w godzinach od 8:00 do 18:00. Przeprowadzenie prac w porze nocnej tj. od 22.00 do 6.00 dopuszcza się tylko w przypadku prac nie powodujących uciążliwości dla pobliskich terenów chronionych akustycznie. Oznacza to, że w powyższej decyzji Prezydent Miasta S. zajął stanowisko zgodnie ze swoimi kompetencjami w zakresie realizacji robót powodujących uciążliwości pod względem emisji hałasu i wibracji oraz wykonywania robót w porze nocnej i to skarżący powinien wskazać, że dokonano sprawdzenia naruszenia zasad określonych w wydanej przez siebie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogłyby ewentualnie stanowić podstawę interesu prawnego skarżącej, gdyby projektowany obiekt budowlany mógł być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Zdaniem PINB, w sprawie będącej przedmiotem sporu brak jest użytkowania obiektu budowlanego, budowa jest w toku, ale to właściwy aktualnie organ ochrony środowiska czyli starosta jest kompetentny, co do uznania że przekazane między organami pismo z 15 lipca 2025 r. zawierające prośbę "o podjęcie stosownych czynności" w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez budowę i wykonywania czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest uzasadnione lub nie stanowi podstaw do przeprowadzenia badania hałasu powinien wniosek rozpatrzyć. W świetle aktualnego brzmienia art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 ww. ustawy w sprawie wydania decyzji, o której mowa w jej art. 115a jest starosta. W ocenie PINB skoro przekazywane między organami pismo z 15 lipca 2025 r. zawierające prośbę "o podjęcie stosownych czynności" w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez budowę nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu czyli czynności faktycznej, to brak jest możliwości rozstrzygnięcia sporu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że złożony do organu wniosek z 15 lipca 2025 r. w sprawie uciążliwości i braku poszanowania zasad współżycia społecznego w obrębie budowy przy budynku mieszkalnym obejmuje szeroki zakres zagadnień, którymi zajęcia się przez organ żąda wnioskodawczyni. We wniosku zostało wskazane, że mieszkańcy budynku mieszkalnego sąsiadującego bezpośrednio z placem budowy, narażeni są na poważne niedogodności wynikające z prowadzonych robót budowlanych, a w szczególności są to: hałas generowany głównie przez ciężki sprzęt budowlany i transport materiałów na plac budowy; transport materiałów drogą ogólnodostępną, przeznaczoną do codziennego użytku przez mieszkańców; zanieczyszczanie i uszkodzenie drogi w postaci rozsypanego piasku, gliny oraz plam oleju pochodzących z maszyn i pojazdów budowlanych, co ma naruszać nie tylko estetykę, ale również stanowić zagrożenie bezpieczeństwa. Z uwagi na ogólne ujęcie okoliczności objętych wnioskiem mogą one potencjalnie wyczerpywać również dyspozycje norm prawa cywilnego oraz prawa wykroczeń, co słusznie zostało zauważone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontekście przestrzegania zasad czystości i porządku oraz poszanowania zasad współżycia społecznego. Wniosek z 15 lipca 2025 r. ma bardzo szeroki zakres i dotyczy wielu aspektów realizowanej w sąsiedztwie inwestycji. W argumentacji przedstawionej w niniejszym sporze kompetencyjnym organy koncentrowały jednak swoje argumenty na problematyce hałasu wynikającego z realizowanej inwestycji. Z wniosku nie wynika, czy dotyczy on hałasu przekraczającego warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Prezydenta z 29 stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też hałasu mieszczącego się w granicach dopuszczalnych w tej decyzji, w której wskazano, że: "Prace realizować w porze dziennej tj. od 6.00 do 22:00, a w najbardziej uciążliwych pracach pod względem emisji hałasu i wibracji informować mieszkańców i wykonywać je w godzinach od 8:00 do 18:00. Przeprowadzenie prac w porze nocnej tj. od 22.00. do 6.00. dopuszcza się tylko w przypadku prac nie powodujących uciążliwości dla pobliskich terenów chronionych akustycznie". W tym miejscu trzeba wskazać, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie (ale nie tylko) na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. Na marginesie sprawy przypomnieć należy, że artykuł 362 ust. 1 p.o.ś. reguluje odpowiedzialność ponoszoną przez "podmiot korzystający ze środowiska". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.o.ś. Przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś. nie ma zastosowania wobec osób fizycznych korzystających ze środowiska w ramach korzystania powszechnego lub zwykłego dla zaspokajania swoich potrzeb bytowych bądź potrzeb gospodarstwa domowego (co do prawnych form korzystania ze środowiska zob. art. 4 p.o.ś.). Treścią odpowiedzialności jest możliwość nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Obowiązek taki może zostać nałożony w przypadku, gdy określony podmiot, korzystając ze środowiska, negatywnie na nie oddziałuje. Podstawowym kryterium jest ustalenie oddziaływania na środowisko i stwierdzenie, że ma ono charakter dla środowiska negatywny. W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 362 ust. 1 p.o.ś. przewiduje dość szeroki zakres możliwego do nałożenia obowiązku - może to być zarówno zobowiązanie do ograniczenia zakresu oddziaływania na środowisko (wówczas dla wyeliminowania negatywnych skutków tego oddziaływania), jak i zobowiązanie do przywrócenia środowiska do stanu właściwego (wtedy chodzi o usunięcie spowodowanych negatywnych skutków). Oba obowiązki mogą być nałożone łącznie bądź oddzielnie, a ich zakres musi oczywiście wynikać z przeprowadzonej wcześniej analizy i być ściśle powiązany z wykazanym negatywnym oddziaływaniem (zob. M. Górski, A. Jaworowicz-Rudolf, Odpowiedzialność administracyjna, (w:) M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska..., s. 240). Zgodnie zaś z art. 379 ust. 1 p.o.ś. minister właściwy do spraw klimatu, marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia