III OZ 160/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2539/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2539/22, odmówił X sp. z o.o. z siedzibą w G. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., znak [...], w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 25 maja 2022 r. X sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Wraz ze skargą złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", zaś w razie nieuwzględnienia wniosku przez organ skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka podniosła, że środki nałożone na spółkę uniemożliwiają jej normalne funkcjonowanie, powodują brak jakiejkolwiek możliwości wypłacania wynagrodzeń swoim pracownikom, skutkują niemożliwością spłaty wierzytelności, których nieuregulowanie może przynieść trudne do odwrócenia skutki w postaci naliczenia odsetek, wypowiedzenia umów o współpracy oraz zaprzestania dalszych kontaktów na tle biznesowym. W dalszej kolejności skarżąca podała, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkuje de facto zakończeniem funkcjonowania spółki na terenie Polski, co w jej ocenie, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyczerpuje dyspozycję art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając powyższy wniosek wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2022 r. poz. 835) - dalej: "ustawa". Decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 3 pkt 10 ustawy). Powyższa ustawa ma charakter szczególny i dotyczy konkretnego wydarzenia, tj. agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Ratio legis niniejszej ustawy polega na przeciwdziałaniu powyższej agresji. Aby cel ten mógł być realizowany, środki przewidziane w ustawie wobec podmiotów wpisanych na listę wspierających powyższą agresję muszą być stosowane natychmiast. W ocenie Sądu meriti interes publiczny, polegający na przeciwdziałaniu militarnej agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem indywidualnym podmiotu który został wpisany na taką listę. Istotnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. są spełnione w sytuacji, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do zamknięcia działalności gospodarczej i w efekcie pozbawienia strony źródła utrzymania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można jednak pominąć, że sytuacja której dotyczy ustawa nie jest typowa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnymi środkami podjętymi w celu zwalczenia absolutnie ekstraordynaryjnego niebezpieczeństwa o skali międzynarodowej, zaś okoliczności podnoszone przez skarżącą Spółkę stanowią oczywiste następstwa zastosowania tego rodzaju środków. Udzielanie ochrony tymczasowej w takiej sytuacji de facto uniemożliwiłoby realizowanie celu ustawy i postawiłoby pod znakiem zapytania ochronę bezpieczeństwa narodowego. W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że brak podstaw do uwzględnienia wniosku i na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższy zarzut Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że zastosowane wobec Spółki środki oraz odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji są zdecydowanie nieproporcjonalne w stosunku do celu ustawy. Natomiast umożliwienie skarżącej wykorzystania jej funduszy i zasobów gospodarczych w celu zabezpieczenia bytu skarżącej, w tym zapewnienia miejsc pracy na terenie Polski, w żaden sposób nie udaremnia celu działań podjętych przez polskie organy. Ponadto, środki dotychczas podjęte przez Ministra nie prowadzą do przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę, a jedynie do poniesienia ogromnych strat finansowych oraz organizacyjnych przez podmioty pośrednio, zupełnie bezpodstawnie, kojarzone z rosyjskim kapitałem i w efekcie uniemożliwienia ich funkcjonowania, doprowadzenia do ich zlikwidowania lub przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Nałożony przez ustawodawcę obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym należy podkreślić, że samo powołanie się strony na skutki wymienione w wskazanym przepisie nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska , Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i nast.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 835). Jest to ustawa szczególna, która w przepisach reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Nadto decyzja taka ex lege podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 3 pkt 10 ustawy). Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany muszą być wykonane natychmiast. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22, opubl. [w:] CBOSA). Zatem wskazywane przez Spółkę przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel ustawy, tym bardziej, że zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych. Okoliczności te stanowią oczywiste następstwa wykonania takiego typu decyzji, jak zaskarżona w sprawie niniejszej. Zatem udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą Spółkę argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Należy również mieć na uwadze, że przedmiotowa ustawa dotyczy tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności nim dysponowania. Nie oznacza to odjęcia własności, które na gruncie Konstytucji RP może być dokonane jedynie w ramach wywłaszczenia (na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem – art. 21 Konstytucji) lub przepadku (orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu – art. 46 Konstytucji). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.